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朱南军:养老金的国债性质与财务分析

2019-05-07  

  人社部于23日上午召开2019年第一季度新闻发布会,有记者提问:近日有研究机构发表报告称,2035年养老保险金将要用光,请问人社部怎么评价?这一问题引起了社会的广泛关注。人社部当时并未充分正面回应此问题,而是从通过实施降低社保费率综合政策,做大养老保险的“蛋糕”、 实施基金中央调剂制度,均衡地区之间的养老保险负担,帮助困难地区确保发放、不断增加战略储备基金等几个方面来提升民众对养老体制的信心。

  记者提问当中的“养老保险金将要用光”,基于现在养老金“收不抵支”情况对未来养老金亏空结果的推断。养老金“收不抵支”从财务角度,于养老机制安全性而言似乎不是一件好事情,可否采用开源节流方式尽快改变收不抵支与养老金亏空的情况呢?短期内不可以。在诸多背景下,养老金支大于收与亏空缺口只能是是基于特定条件下的必然财务安排。从发现问题角度,支大于收与亏空缺口是老龄化等以及其他系列问题的症状表现,如果没有症状,你永远不知道究竟患上了何种疾病。二是从解决问题的角度:它本身也是老龄化背景下解决养老问题的一种经济或者金融手段。存在的缺口不可在短时间内强行弥补,因为强行弥补只有两种手段:开源节流。开源则是增加税目或是提高税率,是一把双刃剑,可能会抑制投资,也与当下为企业减负的大的政策导向不符;节流则意味着降低老人生活水准,降低消费水平,税收开源与消费节流都会降低经济活力。

  如何认识养老金缺口或者亏空呢?政府“征收”养老金可以理解为政府发行的中长期国债,以便在养老金投资人退休后将资金返还参与者用于生活。国债与(政府)养老金都是以国家信用做担保,二者都没有信用风险。不同的是,普通国债未必提供附加通货膨胀保护,但是养老金却必须考虑未来老人的社会必要生活水准,换句话说,养老金内涵式地提供了通货膨胀保护的承诺。理解这一点很重要,意味着在代际人口均衡的情况下,要实现未来养老金的收支平衡,养老金的投资收益率必须追平国家的名义GDP,而且不能是仅仅追平实际GDP,否则不能提供通货膨胀保护,这意味着征收养老金如同政府向参保人发行了高息债券,这个高息大体相当于名义GDP。从我国社保基金运作的实际情况看,很少能够达到名义GDP这个投资收益率水平。在安全性的要求下,社保基金配置了过多的低风险低收益的资产,导致养老金资产收益率偏低,这也从一个方面解释了我国养老金收不抵支、空账运行等系列现象。

  那么养老金收不抵支、空账运行是否意味着金融风险呢?这里不拟详细讨论这个问题,只是提供一个分析框架。如果将政府养老金理解为政府的债务性承诺。政府债务占GDP的占比这个指标是常用的风险衡量指标,一般认为不超过60%是安全的。2018年美国占GDP的120%,日本238%,中国按照国家统计局公布的GDP初步核算数(90万亿)计算为37%,中国养老金资产仅占GDP的1.5%,二者相加也就是38.5%,远远低于国际上60%的常用警戒线。这个警戒线是否合理暂且不讨论,但是在计算政府债务占GDP比重时,一定要把养老金债务计算进去,在进行国家间比较时采用统一口径进行比较。

  动态观察养老金亏空,其现象就是收不抵支,这是否值得顾虑呢?这要看其中的收支差额去了什么地方,带来了什么结果?养老金收支差额形成了老年人口的消费力,这于经济而言并非坏事情,因为消费带动了投资与生产;尚未亏完、累积下来的那相当于GDP的1.5%的养老金资产也用于直接投资或者转换为储蓄最终还是进入经济循环。因此从外部效应评价,养老金亏空、收不抵支似乎不是坏事情,其对实体经济的正面影响不能一棒锤死。重复前面那句话:养老金支大于收与亏空缺口只是基于特定条件下的必然财务安排。但是真正值得顾虑的是导致养老金亏空、收不抵支背后的原因。养老金亏空是养老金的“资产负债表视角”,而养老金的收不抵支则是“利润表视角”。二者分别从静态与动态来反应的是养老机构的财务状况,透过财务其反映了背后的养老体制社会经济的现实运行状况。这些状况包括但不限于:自然人长寿化与社会老龄化、低生育率、就业年龄延迟、年轻人口向国外(省外)移民等。我国养老金尚未实现全国统筹,因此进行省际间的观察,如比较东三省与珠三角,对上述原因可能看得更清楚些。因此,真要是解决养老金缺口,可能需要从以下几方面解决:延迟退休年龄,输入劳务或接收移民,大力发展非学历职业教育而不是一味追求学历教育(提前劳动就业年龄),这才是解决养老问题的长期性根本措施。但是这涉及到众多的社会、法律、安全等诸多方面问题,并非单一经济手段所能解决。

 

  转载自《中国保险报》“北大保险评论”栏目第646期,2019年4月30日