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锁凌燕:养其和 节其流 开其源 时斟酌

2019-07-16  

  近期,很多人的朋友圈迅速被一些诸如“养老金结余到2035年将耗尽?”“80后成无养老金可领第一代?”的文章刷屏。相对于其主要依据——社科院近期发布的《中国养老金精算报告2019-2050》,这类文章凭借吸引眼球的标题,快速引燃了广泛的关注。当然,社会养老保险有国家财政作为“最后付款人”,我们并不担心其即期偿付能力;与其说担忧“无养老金可领”,不如说我们担心的是社会养老保险基金缴费与支出之间的缺口,担心的是养老保障体系的可持续性是否能够经受严峻的、旷日持久的考验。

  

  当前中国社会养老保险制度,本是投保资助型的,其制度初衷是希望能够实现精算平衡,国家财政出于提供信用保障和风险调节的作用给予相应资助、融资责任较轻;但在事实上,因为转轨成本还未有效化解,同时又叠加了快速老龄化带来的制度赡养比下降压力(2017年城镇职工基本养老保险的制度赡养比不足2.7,即不到2.7位缴费者对应1位养老金领取者)等各种因素,缴费与支出的缺口日益扩大,也因此导致各级财政补贴基本养老保险基金的金额上升,目前大约已经增加到全年度基金支出的20%以上。让问题更严峻的是,老龄化还在快速发展、且难以逆转——目前,我国65岁以上人口占总人口的比例已经快速地从世纪初的不到7%、上升到2018年的12%,离国际公认的老龄社会标准、即65岁以上人口占比14%预计还有大约5年时间。在老龄社会,切实履行养老金承诺、营造能够保障有尊严的老年生活的支持性体系,不仅涉及社会公平问题,还关乎稳定与发展全局。

  

  着眼未来,要守护好“80后”、以及未来各世代的养老金,势必需要“养其和,节其流,开其源而时斟酌焉”——古人留下来的智慧,仍然非常适用于总结我们现在要关注的养老保险改革方向。

  

  “养其和”,指向的是百姓时和、事业得叙,是要稳定民众预期,稳就业、稳内需,增强微观主体活力,提升产业链水平,畅通国民经济循环,推动经济高质量发展。社会养老保险的可持续问题,从总量上讲,终究还是一个经济体的商品与服务等产出,是否能够支撑当期不同年龄群体消费的问题。如果经济增长动能强劲,劳动生产率不断提升,经济能够持续增长,老年生活安全就能从源泉上得到保证。这一点是根本,至关重要。

  

  “节其流”,指向的是资源配置的效率。“未富先老”是中国老龄化的重要特征,也决定了我们在应对老龄化带来的挑战时面临更为严格的资源约束。所以“节流”对当下中国的社保改革尤为重要,且至少有三层含义。第一,严防社保基金“跑”“冒”“滴”“漏”等问题,要将有限的资源切实用于实现核心目标;第二,针对“保基本”的制度定位,合理放缓连年上调、泛福利性的“普遍提待”,科学把握待遇调整的节奏,精准施策,将有限的资源更多向“底线保障" 倾斜;第三,也是当下我们重视不够的,是优化老年服务体系、推动老年服务供给侧改革。老年人需要消费的一篮子商品与服务相对特殊,其中占有很大权重的,是健康咨询与检查、预防、疾病诊治和护理、疾病康复等健康服务,以及生活照护、精神慰藉、文化娱乐等社会服务。从经验上看,老龄社会中这些服务势必要“下沉”,要更多地依靠更低成本的居家及社区养老健康及社会服务,避免服务需求不必要地向专业机构聚集,有利于避免资源错配与浪费;同时,如果老年服务组织体系协调有效,能够提供连续的、互相衔接的服务,对于减少资源浪费也大有裨益。事实上,很多发达国家已经在探索整合“人本”服务,例如,挪威立法确认,个人有权与相关服务方一道制定个性化服务计划(individual care plan);新加坡也专门成立护联中心(the Agency for Integrated Care,AIC)推进服务协调,相关服务提供者还可以通过AIC网站获取个人的相关数据和信息,进而提出更为有效的整合服务方案。以服务对象、即个人为中心,推动老年服务供给侧的整合发展,是降低老年生活成本、降低养老保障压力的重要途径。

  

  “开其源”,指向的是将资源向养老保险体系“引流”。我们正在推进的改革,大都包含“开源”策略:向社保基金划拨国有资产、化解养老保险转轨带来的隐形债务;通过推进社保降费提升养老保险职工参保率和遵缴率;讨论推进渐进延迟退休,延长缴费期、以缓解预期寿命延长带来的偿付压力;积极引导第二第三支柱发展,扩大养老积累;推进养老保险基金投资体制改革,提升投资收益;等等。未来养老保险的开源策略,还需要继续在充实养老保险基金、提升其投资绩效方面多加努力。

  

  “时斟酌”,指向的是相关政策要根据外部环境的变化、及时评估、应时调整。这不仅意味着要重视各项政策参数的可调整性,更意味着我们必须关注变化的外部环境。当前有两个重要趋势是未来改革必须关注的。一是民众消费需求日益呈现多样化格局,但我们的国内市场还不够成熟,服务行业仍然落后于其他国家,生产率仅为经合组织平均水平的20%~50%(麦肯锡,2019)。所以,未来还需进一步推动服务业的对内对外开放,更积极地推进老龄相关产业多层次发展,这不仅有助于满足消费者对美好生活的需要,也有助于降低老年生活成本。在这个过程中,商业保险可以积极参与,成为老年服务健康发展的有力促进者。

  

  第二,高度重视新技术的使用。新技术的发展,为我们更高效地满足消费者需求提供了更多可能,从而有助于养老体系的“节流”。例如,区块链技术有助于不同机构的数据共享,从而有利于提高整合服务的有效性;人工智能服务有可能提供自我诊疗指引及服务指南,有利于参保人更高效地找到适合自己的服务切入口;等等。类似的新技术在提供整合老年服务方面有广泛的应用空间,需要积极关注。养老保障的提供者,应该将自己定位为新技术生态系统中的强大参与者,积极探索新技术,为可持续发展寻求更广阔的空间。

  

  总体来看,中国社会养老保险的可持续性压力,既来自过去相当长一段时期积累的隐形债务,也来自人口结构变化带来的长寿风险,还来自于制度设计中的一些机制问题。形势虽然严峻,但仍然有很多我们可以影响、干预、提升的空间。在发展中逐步化解问题,是我们正确而现实的选择。

  转载自《中国保险报》“北大保险评论”第657期,2019年7月16日