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朱南军:京津冀基本公共服务均等化与社会保险

2019-08-01  

  基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上,根据一国经济社会发展阶段和总体水平,为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力,保护个人最基本的生存权和发展权,为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。基本公共服务均等化是指政府要为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务,是人们生存和发展最基本的条件的均等。从我国的现实情况出发,基本公共服务均等化的内容主要包括:一是基本民生性服务,如就业服务、社会保险、养老服务等;二是公共事业性服务,如公共教育、公共卫生、公共文化、科学技术、人口控制等;三是公益基础性服务,如公共设施、生态维护、环境保护等;四是公共安全性服务,如社会治安、生产安全、消费安全、国防安全等。

  京津冀地区作为我国参与全球竞争、率先实现现代化的正在崛起的巨型都市圈,是我国北方连接“海洋经济”和“大陆经济”的重要枢纽。京津冀协同发展的主要目标之一就是实现三地间公共服务均等化和建立公共服务共建共享体制。2015年《京津冀协同发展规划纲要》中明确提出“促进基本公共服务均等化是有序疏解北京非首都功能的重要前提和京津冀协同发展的本质要求”,同时提出了“到2020年,河北与京津的公共服务差距明显缩小,区域基本公共服务均等化水平明显提高,公共服务共建共享体制基础初步形成”的战略目标。

  社会保险是社会保障制度的一部分,也是公共服务中重要的组成部分,与公共服务中的养老服务、医疗、就业等民生性服务都息息相关,是国家通过强制保险的手段,对国民的部分风险进行保障,是促进社会稳定和谐发展的重要手段。目前我国的社会保险主要包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险,在公共服务均等化的角度来分析京津冀社会保险服务的均等化会是一个崭新的视角,并且能够给三地的协同发展提供新思路和发展的方向。

  社会保险服务均等化目前在国内尚无完整的定义,但是通过结合公共服务均等化的定义来看,可以定义为:社会保险服务均等化是以公平公正服务人民、高质量高效率的制度,保障权利提升效益为价值追求,以健全基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险供给机制为重点,推进城乡、区域、不同人群间社会保险制度统一、标准一致、水平均衡,保障城乡居民公平、可持续地享有社会保险公共服务的动态过程。在京津冀一体化的过程中,社会保险服务均等化的意义在于以下几点:

  一是体现社会保险的社会性及收入再分配效用与社会公平。对于不同的劳动者而言,其首次收入具有差别性,这是个体所处社会阶层、个人能力、人生际遇等不同情况而造成的客观存在的差别性。这一差别性决定了各国政府必须举办社会保险,通过社会保险的形式对一部分国民收入进行组织和重新分配,对各种社会风险进行有效规避,从而有效保障参保人在遭遇事故、收入中断时的基本生活条件,消除其后顾之忧,使其安居乐业,进而稳定社会秩序,发展社会生产。社会保险的服务对象是法律规定范围内的所有参保人,保障的是全体劳动者及其家属的基本生活,其保障功能辐射的范围比较广泛。社会保险的社会性以及收入再分配效用,必然促使社会保险逐渐趋向均等化的态势社会保险是一种特殊的、比较复杂的福利措施,其保险资金的来源一般是个人、企事业单位缴纳的社会保险费和政府必要的补贴,它涉及国家、企业和个人三者利益以及各经济部门之间的利益,需要协调各方面的经济关系。社会保险功能的实现所依赖的是全社会的资源,其资金来源呈现社会化的特性,因此在客观上必然要求其基本公共服务向均等化局面发展,才能充分体现其社会共济的公平特性。二是保障全体公民的基本生活均等。目前我国的社会保险事业是在单位保障的基础上进行改革和发展,在制度设计上先天就侧重于城镇的正规就业职工,其他群体的社会保险服务覆盖在很长一段时间内都没有纳入制度设计的考虑范围之内。这是与基本公共服务均等化的发展目标相悖的。社会保险的社会性决定了其必然向均等化的方向发展,这是其内在特性决定的。社会保险保障的应是全体公民的基本生活,应与单位本身的保障严格区分开来,不仅应保障正规工作单位的职工还应包括非正规就业职工、未就业居民、农民等社会群体,并逐步趋向均等化,覆盖全体公民,才能更好地体现社会保险的社会共济性。

  至于社会保险服务均等化的实现路径,可以考虑从以下两个方面重点入手:一是推进农村社会保险,促进京津冀城乡协调发展。推进农村社会保险制度建设,满足占我国总人口70%的农村居民的社会保险需求,是促进我国城乡协调发展的重要环节,也是促进我国社会保险服务均等化的客观要求。现阶段农村社会保险仍处于初级发展阶段。在农村社会保险制度设计方面,我国目前已设立新型农村居民养老保险、新型农村合作医疗保险等相关社会保险制度,但参保覆盖面仍偏低,根源在于我国城乡的二元经济体制造成的城乡发展不均衡问题。在京津冀三地中,河北省作为农业大省,农业人口占据了全部人口的三分之二以上,在京津冀协同发展的过程中,这也是实现均等化发展的重要阻碍,通过农村社会保险的进一步落实,能够解决河北省农村经济发展严重落后,社会保障严重不足的问题。二是实现社会保险服务的全民覆盖。我国目前的社会保险的特点是“广覆盖、保基本、多层次、可持续”,因此,实现全民社会保险的基本覆盖是我们所追求的目标。现阶段,虽然京津冀地区已经基本实现了社会保险的覆盖,但是在一些特殊地区,社会保险的覆盖程度还远远不足,保障力度也远低于北京和天津。尚有一些非正规就业人群尚未被覆盖。因此,我们需要通过相应的法律法规来全面保障社会保险的覆盖水平,充分发挥法律的倒逼机制,促进基本社会保险的广泛覆盖。

  转载自《中国保险报》“北大保险评论”栏目第659期,2019年8月30日