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李权:临港新区与深圳示范区同时发力,中国深层次开放新格局一路向前

2019-09-02  

  中国自贸区承载的责任具有双重功能:区域经济的“增长极”和“发动机”,以及全球运筹的开放前沿。

  8月20日上午,中国(上海)自由贸易试验区临港新片区正式揭牌,新区以其充足的空间、优惠的税收和制度创新备受关注。

  几乎与此同时,国务院《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》发布,对深圳的总体定位有很多升级和高远期待,标志着中国自贸区的深层次开放式发展进入新的阶段,更好地发挥对中国总体全面开放新格局的示范引领作用。

  从粤港澳大湾区到上海自由贸易试验区临港新片区,再到深圳中国特色社会主义先行示范区……今年以来,中国改革开放加速布局落子,更深层次、更宽领域、全方位高水平开放的脚步一路向前。

  纵览全球自贸区的发展,封闭式自贸区可能产生的“关税倒置效应”传统根深蒂固。20 世纪 30 年代,美国正处于经济萧条期,1929 年美国的斯穆特—赫莱法案将总体关税提高到59%以上,引发了当时的“关税战”和“贸易战”,为了更好地实现局部平衡,美国的自贸区(free trade zone)项目作为原来保税区的拓展而创立并延续至今。

  自贸区承接了保税区的免税功能,同时可以将零部件加工成最终品再出口,由此产生了“关税倒置效应”(inverted tariffs): 例如2009年美国CD的进口关税为4.4%,如果在自贸区将CD 装入汽车,则享受汽车的进口关税,当时是2.5%。在自贸区生产的产品被视为是国外生产的“关税倒置效应”,鼓励了企业在自贸区进口投入品发展制造业生产。以丰田为代表的日本汽车用了更高档次、更高价位的汽车配件产品进入美国市场,以规避美国高压下“自愿”出口限制的负面影响。包括福特在内的美国三大汽车公司面临破产,美日汽车贸易摩擦愈演愈烈,成为世界贸易组织(WTO)受理的第一起贸易争端。

  另一方面,不完善的全球化进一步助推了自贸区的“关税倒置效应”。20 世纪 60 年代,欧洲对鸡肉产品征收高额关税,对美国的出口造成了不利影响,美国为了报复,对进口的卡车(truck)和商务货车(commercial van) 征收25%的关税,而美国进口旅行车(wagon) 和小汽车(car)的关税只有 2.5%。福特汽车在土耳其生产的五座 wagon以 2.5%的关税进口到美国,运到福特在巴尔的摩的仓库后,这里的工人专门负责拆下多余的座位,使这些车变成了两座的货车 (cargo)。

  这个避税过程里每辆福特车节省了5625美元关税,但对产品本身的提质增效没有积极作用,反而产生资源的浪费和对美国总体经济的不利影响。在日本汽车产业的强大竞争下,包括福特在内的美国三大汽车公司面临破产,美日汽车贸易摩擦愈演愈烈,成为世界贸易组织(WTO)受理的第一起贸易争端。

  美国的 OAP(Outsourcing and Offshore-Assembly Provision)关税体系力图对自贸区的“关税倒置效应”产生抑制与平衡作用,鼓励在海外运营的企业运用美国的零部件进行生产,这种方式下生产的产品进入美国市场时,只针对在国外增值的部分征税。按照蒙代尔(Robert A. Mundell)的外包模型分析,这有助于美国集中力量更加专业化发展高端研发领域,充分利用全球资源。以OAP 政策为代表的双向机制在实际保护率的计算公式上表面数字大大下降,在国际间缓解贸易摩擦;但实际上OAP 政策明确将关税的税基从商品本身转化成附加值,在同等税率下,附加值越高税收额越高,事实上产生了“关税升级”效应,在一定程度上抑制了美国自贸区的“关税倒置效应”。

  中国自贸区的深层次开放式发展建立在当前高水平全面开放的大框架下,今年两会期间备受热议的中国降税的重要举措之一是关税总水平由 9.8%降至7.5%,使得在世界上处于中等水平的中国商品进口税率进一步降低。同时,中国的制度改革在不断完善,上海自贸区倡导的负面清单制度、持续扩大的外资开放领域、对民营企业的激励、国企改革等领域取得了长足进展,并产生了引领和辐射效应。中国对外开放的布局不断优化,原来的“特区二线”正式退出历史舞台,实现更加平衡、更加充分的发展,其制度创新、科技引领、金融枢纽、生态经济的开放型经济发展模式推动构建结构科学、集约高效的示范区发展新格局,也进一步明确了中国“一线”政策的综合部署和“二线”领域的不断拓宽,为更好地调控自贸区的“关税倒置效应”提供了广阔的政策空间。

  在国际货币基金组织(IMF)和经济合作与发展组织(OECD)的近期统计中,全球前三大贸易体为中国、美国和德国,后两国的贸易对象以区域为主导,而中国的对外贸易呈现出显著的全球化特征。这决定了中国自贸区承载的责任具有双重功能:区域经济的“增长极”和“发动机”,以及全球运筹的开放前沿。

  临港新区“发展新型国际贸易,吸引总部型机构集聚”的部署和“具有较强国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区”的定位,推动发挥上海自贸区的进一步辐射引领作用,助上海以创新离岸贸易为抓手,成为中国参与全球资源分配战略支点。同时,深圳“先行示范区”助推粤港澳大湾区建设,与扩区后的新上海自贸区交相辉映,有利于在更高起点、更高层次、更高目标上推进改革开放,形成全面深化改革、全面扩大开放新格局。

  (原载《第一财经日报》2019年8月21日)