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平新乔:这一轮国企改革的新特点

2015-11-19   


本文为国家社会科学基金重点项目“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用研究”(项目批准号为“14AZD010”)的阶段性研究成果。


平新乔,北京大学经济学院学术委员会主席,教授、博士生导师。


一.前两轮国企改革的历史遗产和这一轮改革的出发点

这一轮国企改革将会与改革开放30年里已经进行过的两轮国企改革有很大的差别。

上世纪80年代至90年代初,中国国企进行了第一轮改革,时间大致在1984-1993年间。那是放权、让利、让国企在价格双轨制下实行市场价格的边际调节,改革方式是各种各样的承包制和利润留成。总体说来,第一轮国企改革是在国企占主体地位并由计划主导的经济中动了国企的激励机制。


第二轮国企改革大体是在1995-2004年这10年里进行的。那是国企“抓大放小”,国企在战略布局上做了大的调整。国资和国企在制造业、尤其在竞争性的制造业里大量退出,而相对地集中投资于基础产业(开采业、能源产业)与服务产业。这第二轮国企改革的结果是,国资和国企在绝对量上都大大壮大发展了,同时在相对比率上,国资和国企在制造业已不占主体地位了,放出一种国资主导、民营资本和外资积极参与并在制造业上占主体地位的多元格局,使社会主义市场经济的基本架构得以形成。


经过前两轮国企改革,中国的国有资本和国有企业在过去的十年里有了很大的发展。根据中国国资委2013年提供的数据,中国的国有资本规模,已从2005年底的86233.3亿元增长到2011年底466830亿元。即中国国有资本在7年内增长了5.41倍。但是在分析国有资本与国企的现状时,应该注意以下几个特点:

1,国资的快速增长,与2008-2011年中国政府的4万亿元的投资刺激计划和各级政府的融资平台投资有很大关系。数据表明,中国国有资产的总量在2005年至2008年间的增速在15-20%之间,但是在2008年底到2010年底的两年内,国资的规模就增长了2.836倍,增加额为24.2万亿元。国资的这个增加额正好与中国政府的在同时期内的新增债务规模吻合。这绝不是一个巧合。它说明,中国的国资在2008年底至2010年之间的膨胀,可能隐含着很大的债务风险和资产风险。


2,目前,国有资本仍然在基础产业和服务业这两翼相对集中,这从表1可以读出。2005年底到2011年底,中国国有资本的60%左右是投资于基础性行业的,从2005年到2011年,投资于基础性行业的国资占全部国资的比重已经下降了近6个百分点,加工行业的国资只占到全部国资的10-15%,并且这个比重从2008年以后从15%下降为10%,说明中国国资在基础产业和制造业里是在相对收缩。另一方面,在服务业里的国有资本占全部国资的比重,已从2005年的24%上升为2011年的31%左右。即国有资本正在从基础产业和制造业里相对收缩,而在服务业里进一步扩张了近7个百分点。目前,国有资本仍然在基础产业和服务业这两翼相对集中。这个格局说明,中国经济在未来要提升基础产业和服务业,就必定会与国资和国企改革联系在一起的。

3,从表1,若我们进行历史的比较,就不难发现,尽管中国国有资本的行业分布相对比率在服务业是上升的,在基础产业和制造业上是相对下降的,但是从绝对量上看,则在基础产业、加工(制造)业、服务业上,都是年年大幅度上升的。


从2005年底到2011年底,全部国有资产上升了5.41倍;服务业内的国有资产增长最快,同期上升了6.8倍;加工(制造)业内的国有资产在这6年里上升了5.16倍;尽管基础产业内的国有资产增长稍微慢一些,6年内也增长了4.92倍。


4,中国国有资本在主要的基础行业和服务行业中占了主体地位。我以2009年中国第二次经济普查数据为依据。到2008年底为此,在十几个一位数行业中,国有资本占主体地位的行业都集中于基础行业和服务行业。在制造业里,国有资本占总资本的比重只有16.33%。而在采掘业里,国有资本占总资本比重则为52.89%。国有资本占总资本的比重在电力系统里达到40%;在现代服务业,包括专业服务业如会计事务所行业、律师事务所行业和医务服务业里,国有资本占总资本的比重为58.41%;在基础性的公共服务行业里,国有资本占总资本的比重为69%。在90多个两位数行业中,国有资本占全部资本的比重高的行业是:石油开采(70%)、石油加工(81.23%)、航空(65.47%)、商务服务业(59.1%)、专业服务业(53%)、公共设施服务业(70.29%)、新闻出版业(95.73%)。事实说明,国有资本在这些基础行业和服务行业里是有控制力和市场势力的,不能说这个事实与我国基础行业发展存在的短板和服务价格高企不下的局面没有关系。


二.地方版与央企版的“混合所有制改革”方案问题何在?

国资和国企集中分布于基础产业和服务业,并且在上述两个产业里占据主体地位的现状,就决定了这一轮国企改革与国资改革会显著地不同于前两轮国企改革。而迄今关于混合所有制改革的地方版和央企版方案所存在的最大问题,就是没有考虑到新一轮国企改革的特点。


党十八届三中全会以来的一年内,全国各地陆续推出各种版本的混合所有制改革方案,一些央企也推出不同版本的混合所有制改革方案。这些方案的大体特征是:吸引民间资本以股权投资方式来参与国资和国企控制的项目;在一些产业的某些环节和侧面向民营资本开放;在国资与国企的治理结构上也做相应调整,进一步按市场规则完善混合所有制的公司治理结构,等等。这些方案设计都是值得肯定的。但是,这些改革方案,比较注重公司治理结构的改革,侧重于公司层面的混合所有制改革,而没有考虑价格改革。这当然也是可以理解的,因为价格改革不是一个地方决策者或者个别企业决策者可以决定的,价格改革必须是一个顶层设计。但是,如果没有价格改革,则这一轮国企改革是无法启动的。须知,国资和国企之所以需要进一步的改革,其主要原因不是央企、国企的公司治理结构不完善。国企的组织架构当然需要进一步完善,但这不是主要问题。主要问题是国企、尤其是发生在央企的市场行为、定价行为上,而这与国资、国企在基础产业和服务产业里的主体地位和市场势力有着内在联系。众所周知,基础产业和服务业在相当程度上是具有自然垄断或者行政垄断性质的,对于在这些产业里占据主体地位的国资和国企,如何改变其定价行为?如何提高市场的有效性?这才是新一轮国企改革的主要任务。而迄今为此的混合所有制改革的地方版方案和央企版方案,恰恰是在这一点上语焉不详。


所谓“混合所有制”,大体有三种含义:第一种是企业层面上的混合,一家企业的产权里既有国有资本,也有民营资本;第二种是产业层面上的混合,一个行业里,既有国有企业,又有民营企业;第三种是国民经济层面上的混合,一些产业是国有资本经营,另一些产业由民营资本的企业经营。


先看第三种意义上的混合所有制。这种混合所有制,在1920年代列宁的“新经济政策”时期就已经有了。我国在1950年代实际上实行这种混合经济,后来在50年代中期到70年代中期取消了它,到70年代末开始的改革开放又恢复了这种混合经济。因此,这种意义的混合所有制经济不是新发明。


第一种意义的混合所有制,即企业层面上的混合,也不是新鲜事。只要国企上市,其产权结构里就既有国有资本,又有民营资本、私人资本。各种私募基金和公募基金的投资,做的就是这一类混合所有制方面的事。这种意义的混合所有制改革当然还需要继续推进,但从思想理论上说,也不是创新。


第二种意义的混合所有制,即产业层面的混合所有制,是既新又不新。说它不新,是由于现在的中国的绝大部分产业都已经对民资开放了。在大部分产业里,既有国资,又有民资,已经是“混合”了,再谈产业层面的混合所有制岂不是多此一举?但这种意义上的混合所有制经济有一层新意,即它会改变企业在市场的定价行为,有可能成为纠正当今中国基础产业和服务业里国企市场势力过大问题的一剂良药。


迄今为止的各种地方版与央企版的混合所有制改革方案的问题,就在于,这些方案一般是把改革的重心放在企业层面的混合所有制改革上,而没有把重点放在产业层面的混合所有制改革上。只有顶层设计的改革方案,如最近正在热议的电力改革方案、药品价格改革方案等,才是我们这里所说的第二种意义的混合所有制改革。只有将这一类涉及价格改革的混合所有制改革方案与地方版、央企版的混合所有制改革方案结合起来,这一轮国企改革才有可能启动。


三.新一轮国企改革的特点

因此,混合经济里的国企改革,不仅仅是国资、国企产权改革、股权变动和治理结构的完善,更重要的是产业内打破垄断、引入多元竞争主体、改变定价过程与定价行为的改革,是产权改革和价格改革在21世纪的中国经济的“新常态”下的一种更高层次的结合。


从这样的角度看问题,我们就不难发现,新一轮国企改革具有与以往两轮国企改革不同的特点:

第一,与上世纪80年代国企改革时国企普遍具有接受市场调节的动力不同,这一轮国企改革,国企本身基本上没有欢迎、接受、参与市场调节的动力。为什么?原因在于,在上世纪80年代,国企出售产品的计划价格是远低于反映资源稀缺度的市场价格的,一旦允许双轨价格,国企将计划外部分产品按市价销售,是一种利益改进。计划价格下允许另一部分产品按市价交易,是一种保持企业各方既得利益为前提的帕累托改善。可现在,国资与国企大部分分布在垄断程度高的采矿、能源与服务业,而混合所有制改革与价格改革的结合的结果便是打破垄断,这势必是会影响在位的拥有市场势力的国企利益的。从国企本身的个别利益看,并没有启动多元化竞争的动力。


第二,与上世纪80年代在制造业、加工业普遍实行价格双轨制为改革突破口不同,这一轮改革,涉及到能源价、电价、电信价格、医药价格等,基本上无法实施双轨价格。为什么?80年代的双轨价格是在计划管住一部分资源的前提下让增量按市场价调节,市场价是放出来的。而靠“放开”形成的市场价之所以有效,原因在于制造业、加工业比较接近于垄断竞争,自行定价的过程比较接近于竞争状态。现在的电力改革、医药改革不是不可以实施“增量改革”,但在电力市场与医药市场比较接近自然垄断或者行政垄断特征状态的前提下,如果一方面卡住“存量”,另一方面放开“增量”的市场定价,这放开部分本身仍然是自然垄断或者行政垄断的市场价格,“放开”后会使产业更加垄断,而不是更趋竞争性。


第三,上世纪80年代的国企改革主要在制造业领域,其涉及的产品基本上是私人品,而这一轮国企改革,由于涉及的领域是矿产、能源与服务业,这些领域的国企在相当程度上代表了国家的公共利益,是公共品的提供者。这类大国企也生产私人品,追求商业利益,但同时又提供网络产品(如铁路、金融网、通讯网等)。国企,尤其是大国企是公权与商业利益的结合体。这与“抓大放小”以前大量的将商业利益作为主要运营业态的小国企是很不相同的。那种以商业利益为主要业态的小国企在第二轮国企改革中已基本卖掉了,现在剩下的国企,多数是公权与商业利益的结合体,对这样的国企不能简单地实行“抓大放小”,更不能实施“MBO”,卖掉完事。


综上所述,这一轮国企改革,国企本身不是改革动力;这一轮改革不能像80年代那样简单地靠“放开价格”来实施;这一轮改革更不能像90年代至新世纪初那样主要靠“卖国企”来实施。像最近出台的药品价格改革方案,有些决策机构未经充分讨论与论证,未经广泛深入的科学研究,就让医药市场参与方在48小时内表态,就要放开药品价格,这种草率的态度是一种极端的不负责任的做法。


四.新一轮国企改革的基本原则

新一轮国企改革既然不能指望国企自发推行,新一轮国企改革既然不能简单地靠“放开价格”来实施,新一轮国企改革既然不能走大面积地出售国企、实行MBO的道路,那么,如何进行新一轮国企改革呢?


我这里提出三个原则,即三分离原则:

1.公权与私权分离;

2.公益性与商业性分离;

3.网络与接口分离。


1.公权与私权分离

社会主义经济要以公有制经济为主体,这一准则是不能动摇的。任何经济必定含有公权经济与私权经济两部分。古代中国的井田制,实质上“井”字中间那块公田就有维持团体生存的保险功能。社会主义经济的发展当然包括公有与私有两种产权经济都发展,但是,私权经济是通过市场交易而运作的,而公权是用来制约私权交易、又保护私权交易的,公权是市场经济的边界。国企与民企不同,民企一般只代表私权,国企则既代表部分私权,又代表公权,国企是政权力量与商业单位的合二为一。国企作为政权力量与商业单位的结合体,这一方面会使国企与民企在国内市场竞争中天然具有优势,另一方面,也是更危险的,会使公权受到市场的侵蚀,滋生腐败。因此,合理的设计应该让国企行使的公权与私权相分离:让国企所包含的私权经济活动商业化、市场化、企业化;而让其代表、行使的公权则由一个中立的、代表全体人民利益的第三方的事业单位来实施。因此,国企今后可以分组,行使公权的国企活动分离出来成为事业单位,实施收费;行使私权的国企活动与民企逐步一致,也就是让“国企”消亡,最后,企业不分民企与国企,只叫企业。最多有中国企业与外国企业之分。


2.公益性与商业性的分离

在眼下,不论是国企还是民企,都是公益性与商业性的统一。但是,不同的企业,由于公益性与商业性之间的相对比重不同,或者由于兼顾公益性与商业性的方式不同,就分为不同类别的企业。一般的民企,也得尽公益性的责任,这就是通常讲的企业的社会责任;但民企的主要经营活动是商业性的,重在赢利,其所尽的公益性责任大多也是通过守法、不欺、提供优质商品这样的商务活动间接地体现出来的。


可国企则不同,国企一般会直接承担公益性的经济业务,如提供地铁、公交运输,提供城市维护与网络安全,提供金融稳定与安全等。国企的这种公益性目标,并不是主要依靠私人品的提供来间接的实现的,而是需要由国企投入大量人力、物力资源来加以保证的。因此,现在的国企,在公益性与商业性的统一上与民营企业相比有两个重要区别:(1)国企是更多地直接地,而不是间接地承担公益性(非赢利性)的经济运行功能的;(2)国企对公益性的资源投入占其全部投入的比重远远高于民营企业的公益性资源投入占其总投入之比重。


这样一来,国企就自然分为两大类:一类是以商业性为主、公益性为辅的国企;另一类是以公益性为主、甚至是以公益性为其基本业务的国企。有些国企由于其承担的公益性任务的资源占比较高而相应降低其上交国家利润的比例,这是国企的现状。


但这种公益性与商业性混同的国企体制不可避免地为国企管理带来很多麻烦,主管部门很难核清一个企业的公益性与商业性的相对比重。比较妥当的制度安排是,凡是直接承担公益性的经济活动,就交由公有的、全民所有的事业单位去承担,而商业性活动则由企业单位来承担,这就要将目前正在运行的国企分类,公益性的国企改为事业单位,靠收服务费、收网络运行费来生存与发展;经营性的国企经济活动可以由企业来经营,这样就逐渐淡化国企与民企的区分。


3.网络与接口的分离

目前的国企,尤其是央企,大多分布于电力、交通、电信、金融服务与商贸服务产业,这些都是网络产业。网络产业的一个特点是,其产品与服务都是“联合产品”,而不是单独产品。所谓“联合”产品,不是指汽车那样的由部件组装成的所谓的“联合”产品。实际上,汽车仍然是单独产品,因一辆汽车仍可以单独定价的,其半成品——零件的定价在汽车定价前,已在一个一个上游工序中完成了。网络产品之所以叫“联合产品”,是指网络中提供产品与服务的多个供应方与网络中需要购买的多个需求方,是同时定价的,一次网络交易可以同时完成n个定价的。这种n个价格同时决定的特点会让控制网络、提供网络平台服务的运行商产生特别巨大的垄断性。如果不规制网络平台定价,或者由网络运行商既决定网络上供应方所获得的价格,同时又决定网络上需求者所付出的价格,则网络运行商通过“网络上需求方出价-网络供应方的要价=过网费”的公式,就可以获取巨额的超额垄断利润。而这就是中国电力、电信、金融业内大国企运行的现实模式。


对这样一种垄断定价模式,如果采取简单地“放开价格”的改革行吗?不行,在网络独家垄断的条件下,放开网络定价,那只会让网络运行商更加霸道,服务价就会只升不降。改革的方式只能是“有管有放”,管住网络输送价,管住过网费,放开接入价,即放开入网供应方的要价与入网需求方的出价。一方面,如果不放开接入价(指网络上供、求双方的获取价与付出价),则网络产品的服务定价就不可能通过供需双方的竞争而降下来;另一方面,如果不管住网络的过网费,如果不让输配电价与过网费成为一个固定的价格加成,则就无法形成网上供需直接竞价的局面,无法实现网上产品、服务定价的有效性。


因此,“管住过网费,放开接入价”这种“有管有放”的价格改革才是这一轮国企改革所需要的。这种“有管有放”的价格改革不是上世纪80年代的价格双轨制。价格双轨制是对同一种产品实行计划价与市场价,而我们现在提出的网络产品、服务价格的管与放,是同一个网络系统中不同产品与服务的不同定价方式,即网络服务价要管住,网络接口上的供给价与需求价则要放开。


回到现实,像电力这样的行业,政府就应成立代表全民利益的电网事业单位,其收取的输配电价应由透明,通过公开的程序来由公众来决定。在决定了过网费之后,用电方与供电方可以直接见面,由竞争决定供方收获价与需求方付出价。


由此可见,一方面政府不应该放弃基本网络服务的定价监管,另一方面又应大力推动入网接入价的竞争放开。国家如放弃对基本网络服务定价的监控,是一种对全民利益不负责任的行为,比如,在眼下简单宣布药价完全由市场放开,让利益相关者通过谈判决定大批进入医保清单的药价的做法,就是不妥的;另一方面,政府对入网接入价的种种限制,同样也是不妥的。


如进一步论证,目前在能源、交通、城市公用事业与服务产业中的大批国企就应当分类为网络服务提供者与网络接口上的供应商两类。作为网络服务提供商(如国家电网,铁路网络所有者与管理者等)的国企,其职能应由代表全民所有制的事业单位来行使,对其定价实施社会监管;而对作为网络接口的供应商的国企(如发电厂,售电公司等)则应该让其商业化、市场化、企业化,其产权可以股份化,使这类国企与民营企业的区别逐渐淡化。


事实上,在上世纪20年代的“新经济政策时期“,列宁就看到有,在向社会主义过渡的经济中,存在着两类国有企业:一类国企是经营性的,是可以盈利的;另一类国企是社会需要的,但不能盈利(如生产生产资料的重工业)。列宁主张以第一类国企的利润来供养第二类国企,可能这样还不够,还需要财政上对第二类国企进行支持。这第二类国企就类似于我们这里讲的作为社会经济命脉的网络,它应该控制在代表全民利益的机构手中。而列宁所说的第一类国企,就相当于我们现在所说的竞争性国企或者商业性国企,当年列宁就指出过,之所以要以国家所有的方式来组织这类企业,原因还是在于社会主义国家是出现在经济落后的农业国里,因此需要利用国家政权的杠杆来加快向社会主义的过渡1。即,之所以对于将部分竞争性、经营性的企业收归国有,实行国企的组织形式,还是由于我们落后。我们不应当把这第一类国企的制度形式凝固化。


只要公有制控制基本的网络,就等于控制了全国经济的命脉,社会主义经济的性质就可以得到保证,基本网络就能造福于全体人民。另一方面,放开网络接口,让网络上无数的接口培育起一个个新的经济实体,放开竞争,这就可以提升经济活动与经济运行的效率,实现资源的有效配置。


五.国资国企改革的目标模式

如果上面谈的“三分离”原则是成立的,那么,改革之后的国资与国企的目标格局会呈现如下:

1,公权经济、直接的大型公益性经济活动、交通能源与服务产业中的基本网络服务,由代表全民利益的国有事业单位来经营,其基本收入形式是收取服务费。国家公共部门对于这种基本网络经济部门、交通能源也可以实施出租的方式,让私有企业来投资和经营。如列宁时期就将矿产出租给农民开采,国家收取30%的收入。


2,国企目前从事的私权(即排他性的可交易的权益)经济、商业性的经济活动、属于网络接口上的企业,则渐渐按市场方式以公司制的方式经营,这样的公司与民企之间的区分会逐步淡化,最后国内企业都是民企,没有国企与民企之分。


3,这是一种有国营事业单位,有国资但无国企的经济。经济中企业都是民营的,但国资却会壮大、增长,国资控制全部或大部分公共事业单位,国资可以在民营企业中投资控股。即使控制了民营企业的大部分股权,企业仍与一般民企差不多,仍然是民企。国资是经济的主导,因为它控制着公权经济,控制了公益性事业单位,也可以控制部分民企的股权。


4,政府放开私权经济、经营性商业企业的产品与服务的定价过程,放开网络接口价,使这从事这些活动的企业参与与需求方、与同行竞争者的竞价过程。政府对公共事业单位公权经济活动的定价,对公益性服务的收费,对基本网络过网费的定价,实施价格管制,管制的形式主要是目标收入确定后的固定收费标准。但收费标准确定也是要通过可控的竞价过程而实现,在输配电价、过网费、基本药品价格等等的确定过程中,应该在政府主导的第三方平台的主持下实施竞拍、询价机制,这种定价与传统的“计划价格”有着天壤之别。


注1:列宁:“俄国革命的五年和世界革命的前途”,载《列宁论新经济政策》,人民出版社,2001年版,第231-232页。


注2:列宁:“《在莫斯科省第七次党代表会议上关于新经济政策的报告》提纲”,载《列宁论新经济政策》,人民出版社,2001年版,第143页。


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