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回望历史:土地改革的逻辑起点

2015-11-20   


编者按

十八届三中全会以来,我国农村土地改革步伐明显加快,今年1月,中共中央和国务院联合下发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,决定在全国选取30个左右县级行政区域进行试点。近日,《经济参考报》记者从国土资源部获悉,北京大兴、天津蓟县、河北定州等33个县级试点区域关于农村土地改革的实施方案已经获得批复,这意味着广受关注的农村土地改革试点工作进入全面启动阶段。


我国当前的农村土地制度,是在改革开放之后三十多年的时间里逐渐形成并固化的,是我国整体改革逻辑中一个不可分割的部分。所以,要探讨我国农村土地制度变革的逻辑,就要搞清楚在中国改革的大逻辑中,农村土地制度到底扮演了什么角色。


从整个中国改革的历史逻辑来看,可以概括为三个方面:


第一,是通过“故意”把价格搞错的方式,为我国改革和工业化提供资金。所谓“故意把价格搞错”,是指通过工农业产品价格剪刀差的方式、通过城乡要素价格(包括土地价格等)分离的方式、通过农民工和城市职工在工资和社会福利上的分离的方式(体现为劳动力市场价格的扭曲),为我国快速的工业化、城市化提供了基础和条件。在这个历史进程中,城市和工业部门获得了大量的租金,获得了廉价的农产品、廉价的城市发展和工业发展用地,以及廉价的劳动力要素,从而极大地加快了城市扩张和工业部门发展的速度,也为地方政府竞赛提供了大量的财政剩余(主要由土地的级差地租带来的财政收入),从而成为地方政府主要的财政来源之一。


第二,是通过“故意”把产权搞模糊的方式,为实现工业化和城市化提供租金和要素支撑。产权制度的清晰化固然是交易的前提,然而产权的清晰化是一个历史的进程,是需要时间和成本的。因此中国改革的一个秘密在于,经济改革和发展往往是在产权尚未清晰的时刻开始的,初期的产权模糊化给经济发展带来大量的租金机会,支撑着经济的快速发展。土地产权的模糊化是最典型的代表之一。土地产权的模糊化使得政府的土地征用成本降低,这为城市扩张和土地财政奠定了制度基础;同时土地产权的模糊化和土地产权市场的不完善也支撑了一个隐形的社会保障体系,使得农民工在社会保障未能实现均等化的时代还能够保有一份安全感。因此在很长一段时间以来,政府在农村土地产权(包括农民住宅)清晰化和农村土地产权市场完善化方面的动力和激励均很小,这一方面基于发展城市和工业部门的考虑,另一方面也出于社会保障和稳定和谐方面的考虑。


第三,是通过“故意”把资源配置方式二元化的方式,将城市资源和农村资源人为地割裂开,从而在制度上鼓励农村资源向城市的单向流动,来支撑快速的工业化和城市化。其中的典型代表是农村集体建设用地与城市建设用地的人为的二元化管理体制,导致农村集体建设用地与城市国有土地不能同等入市,不能实现同权同价。这种二元化土地管理体制导致的结果是农村集体建设用地难以得到高效率的利用,其经济效益极低且大多处于法律的真空状态。另一个典型的例子是农村金融的二元化。二元金融结构的核心在于城市金融吸纳了大量农村资本,形成农村负投资现象,而大型商业银行和农村金融机构在一个很长的历史时期中仅仅扮演了农村资金“抽水机”的角色,从而形成城乡二元金融格局,这极大地影响了农民的信贷可及性,影响了农村经济的可持续发展。


明白了以上我国改革的历史大逻辑,我们就会清楚当前农村土地制度和农村金融制度的历史根源,从而找到未来改革的方向。从以上三个“故意”的历史条件出发,我们未来的使命是工农业要素市场和产品市场的一体化,建立统一的城乡土地市场,实现农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价,并赋予农民更多土地财产权利,从而实现城乡要素的合理流动与科学配置。

(本文节选自王曙光主编《农村金融学(第二版)》,图片来源于网络)

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