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“顶层设计”难在哪里?——《中国经济再廿年》

2015-11-20   

篇首语:

改革之路,各有不同。怎样看待我国的改革?现在多数经济学家希望的那些改革是要自上而下推出,通过所谓“顶层设计”来实施。顶层设计的改革难度不可小觑,那些需要顶层设计的改革往往都是涉及全局的改革,外部性很大,一旦成功,收益巨大,当然风险也很大。更重要的是,这些改革的阻力很大,需要中央有改革的决心。


正文:

20世纪80年代,成功的改革绝大多数都是自下而上的,一个省、一个市、一个县,有改变的动力,甚至在中央支持之前都先行先试了,如广东、浙江。也有中央支持后的改革,如上海。为什么自下而上的改革会成功?因为它解决了一个改革动力的问题。你不需要去推它,它自己就要改变,希望改成更好的机制。


你看80年代后期,包括乡镇企业和中小型国有企业亏得一塌糊涂,地方政府要补贴,财政上是个很大的负担,所以你不需要顶层设计针对这些乡镇企业和国有企业的改革方案,很多地方都开始想办法,像把企业私有化、卖出去或者是职工买断等,总之,地方会想尽各种办法来甩包袱。这种动力成就了那时的改革。


但是,一些基础性的体制改革并不能这么做,因为那些改革的外部性强,一个地方、一个部门不可能,而且也不会有动力去推动那样的改革。在这种情况下,改革就需要自上而下,也就是要进行顶层设计。最典型的例子可能就是1994年的分税制改革。从地方来说,多数省份对于放弃财政承包制没有动力,因为承包制的后果具有很强的外部性,那就是宏观不稳定,但这是大家的事情,不是自己的,所以地方就没有动力去改革财政包干的体制。就是因为宏观不稳定而且中央缺乏调控能力,所以只有中央政府有动力去改革这个财政包干的体制,地方政府是非常不欢迎的,像沿海发达地区,特别是广东,根本不愿意与中央分税。


很多人说,过去10年无改革。因为今天要进行改革的很多领域都是全局性的,地方没有太大的动力,需要中央下决心才行。如果中央,特别是最高领导层没有改革的决心,自然就难以有体制性的改革行动。

过去10年,我们看到,中央政府的各部委权力很大,审批加强,根本不可能有改革的动力,相反成为改革的阻力。在这种情况下,中央最高层的改革决心就变成改革能否推行的关键。实际上,过去的五六年,中国在收入分配和社会保障方面的改革,包括基本养老和医疗改革,颇有成就,就是因为中央高层的决心。而今天经济学家一直呼吁的金融改革、财政改革以及公共部门的改革,如果没有中央最高层的决心,就很难启动了。


回想20世纪90年代的那些重要改革,中央为什么会有很大的决心?一个说法是,因为邓小平还在。那时候朱镕基还是副总理,他力推分税制,但下面的阻力很大,他带领60人的队伍与地方进行谈判,希望大家支持分税制。这对中央来讲是有利的改革,事实上对那以后的经济发展也非常重要。邓小平健在固然是一个重要的因素,但也不是唯一的。更重要的是,中央高层下了决心。在90年代初那个时候的经济状况非常不好,中央财力弱小,通货膨胀严重,宏观经济不稳定,中央高层也很容易下决心。过去10年的情况完全不同了,经济快速增长,中央的财力雄厚,权力集中,宏观上也很稳健,改革的迫切性没有了。


2008年全球危机之后,我们的经济情况受外部的冲击,更是受国内过度扩张的货币政策的冲击,宏观经济出现了不稳定,增长率持续下降,经济中存在的一些结构性和体制性的矛盾和问题凸显出来。于是,经济学家要求改革的呼声高了。而且,在经济出现问题的情况下,往往也是进行改革的最好时机,因为这比较容易让中央高层下决心。看起来,新一届的中央高层是显示了改革的决心的。


解决了改革的动力,就需要考虑改革的方案和技术路线。在这方面,经济学家发挥着重要的作用。而在改革方案的设计和技术路线上,需要有更广泛的讨论。


在20世纪80年代和90年代的改革中,经济学家以及社会各界对改革方案的讨论相当充分,不能只有一家之言。事实上,经济问题太复杂,经济学家也只是“盲人摸象”,每个人只是从很小的局部观察来推断整体,依据的是某些理论的逻辑,所以,不可能说得很准。这样一来,言论一致反而就有很大问题了。


我们说要达成共识,是说在决策的时候达成共识,但是讨论的时候千万不能真有共识。因为一旦言论单一,政府就只能听到一种声音,一旦判断和推算有误,政策的风险就比较大。你查看改革30年的决策过程的资料就会发现,几乎每一个阶段经济学家之间针对同一个问题都是争得一塌糊涂。这就是所谓的“墨菲定理”:对政策影响力最大的观点往往也是经济学家最难达成一致的观点。


在不同的声音下,最终决策一定是妥协的结果。你看几十年来经济学家对国有企业和管理体制改革问题讨论得多么深入,包括电力和铁路体制改革,可是,政府并不能很快拿主意。


大家都觉得为什么讨论当年不能出台政策呢?可能权衡下来很多事情还做不了,因为现在剩余的那些大国企很多都在承担着社会责任,如果没有很好的方案,一旦失去政府的控制,情况会更糟糕。所以,肯定需要寻找和等待更好的机会和方案,经济学家只呼吁私有化是没有用的,政府需要有更多权衡周全的方案才能行动。


前不久华盛顿彼得森国际经济研究所多位经济学家在一次会议上一直追问中国经济学家一个问题:你们的利率市场化改革讨论了20年了,为什么今天还不放开利率管制呢?吴晓灵女士给出了一个我认为相当坦诚的答案,她说,利率至今没有完全放开,主要是因为政府担心放开后,那些中小银行会在存款利率上过度冒险,效果难以如愿。


其实,政府的改革和政策的出台这个事情比较复杂,因为政府不仅需要听取政策建议,更需要对新政策的出台对社会和经济的影响有更全面的评估。就像20世纪80年代要决定用分税制取代财政包干制的时候,下面反对的力量多么强大,政府心里没有底,尽管试点了多年,但是权衡来权衡去,还是决定不搞,继续搞财产承包制。但是到了1993年,情况发生了变化,分税制对经济的正面影响可以更容易地被评估出来,所以朱镕基下了很大决心一定要推,因为那个时候中央财政占比已经滑到20%的程度了,严重威胁到了宏观经济的稳定,这样的话,新政策实施的正面效果就大幅度提高了,决策也就比较容易。

包括20世纪80年代中期那个曾经被认为设计得当的价格税收财政等联动改革方案,也就是我们今天讲的最小一揽子改革,为什么会被当时的领导人抛弃?因为当时的高层看不到这个改革的正面效果是否会大过负面,觉得风险还是太大,不敢贸然行事。


所以政策是一回事,经济学家的观点是另一回事。两者的逻辑不同。现在又到了一个阶段,经济学家都在谈改革的必要性和重要性,我认为并不错,但问题是,当几乎所有的经济学家基本上是一个口吻在主张顶层设计改革的时候,政府就必然会基于风险权衡来进行某些妥协,寻找风险最小的改革方案,我的看法是,顶层设计改革必须有足够的风险评估,其方案才可以实施。


实际上,过去我们那些执行效果好的改革,总是那些先允许局部地区进行改革试验的改革方案,为什么呢?因为这样中央政府才能对其风险有一个基本的评估。所以,即使有些改革必须自上而下,也需要考虑有什么办法来估计可能的风险。

本文节选自《中国经济再廿年》(张军著),题目为编者加。

作者简介

张军,复旦大学经济学院院长,“当代中国经济”长江特聘教授、中国经济研究中心主任、复旦发展研究院副院长。


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  • 北京大学经济学院

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