201 6两会笔谈

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刘 怡:个税改革考验税收的公平原则

2016-03-08   

(作者系北京大学经济学院教授、博导)

近日,2016年全国“两会”在京召开。在诸多关系国计民生的议题中,个人所得税税制改革作为财税领域的重大问题一直是近年来的热门话题,受到与会代表、委员和社会各界的高度关注。在2015年的两会期间,财政部部长楼继伟就提及了“简单提高个税起征点不公平”的观点,在今年就“财政工作和财税改革”等相关问题答记者问时,楼继伟部长再次就这一问题进行了深入、系统的发言,指出个人所得税改革势在必行,“统一减除标准本身就不公平,在工薪所得项下持续提高减除标准就不是改革方向”、“今年将把综合与分类相结合的个人所得税法的草案提交全国人大去审议”。

从税制设计的角度,个人所得税的作用是多层面的,既是获得政府财政收入的工具,也是调节社会财富和收入分配的杠杆,每个纳税人的生活都会受到个人所得税及个人所得税改革的深刻影响。从功能定位上看,个人所得税的功能定位与一国市场经济发达程度和政治环境有着密切关系。一般而言,传统发达国家往往赋予个人所得税经济和政治双重角色,使其在经济发展和政治博弈方面都发挥着重要作用;新兴工业化经济体在经济上对国际环境依赖性较大,更加侧重于经济功能,促进本国的经济增长和国民的财富积累;而发展中国家由于市场经济尚处于完善阶段,客观要求个人所得税的税制设计以稳定社会秩序、公平分配收入为导向。通常而言,个人所得税的税制设计包括分类、综合以及综合与分类相结合三种主要模式,其中美国等一部分西方国家采用综合税制,而韩国、日本等亚洲新兴国家采用综合与分类相结合的税制。

我国现行的个人所得税分类税制是将个人各种不同来源、性质各异的所得进行分类,分别按照不同标准扣除不同的费用,按不同的税率课税。其中包括工资、薪金所得、个体工商户的生产经营所得、对企业、事业单位的承包经营、租赁经营所得、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得、利息、股息、红利所得、财产租赁所得、财产转让所得、偶然所得、经国务院财政部门确定征税的其他所得,共计11项。而其中备受大家关注的工资、薪金所得的“生计扣除”标准在2011年“两会”之后提升为3500元,已经5年未变,而提高相关扣除标准的问题几乎在每年“两会”都被与会代表和委员提及。理论上,分类征税模式在实际适用过程中存在一定的局限性,无法将纳税人的纳税能力真实、完整地反映出来。鉴于我国经济的不断发展,居民收入来源多样性的日益增加,考虑家庭特征的综合税制模式是改革方向。

个税改革,并非简单的提高社会关注的“工资薪金个人所得税生计扣除标准”,总的方向是“把11个分项综合起来再分类扣除”,即由分类向“综合与分类相结合”的税制模式改革。综合税制是以年为纳税的时间单位,要求纳税人就其全年全部所得,在减除法定的生计扣除额和可扣除费用后,适用超额累进税率或比例税率征税,而综合与分类相结合的税制模式兼有综合税制与分类税制的特征。通常而言,综合与分类相结合的个人所得税税制模式,首先根据纳税人的各项特定所得先征收一定比例的分类所得税,然后再综合纳税人的全年各项所得额,如果达到了一定课税额度标准,就使用统一的累进税率课以综合所得税,并扣除之前已经缴纳的分类税收,多退少补。综合与分类相结合的个人所得税税制模式根据所得来源性质不同而分别采用源泉征收法和申报征收法,将自行申报与源泉扣缴有机结合,兼顾了税制公平和征收效率。

综合与分类相结合的个人所得税税制改革,有利于针对纳税人的不同个体特征来制定具体的扣除标准,而非现行的简单的统一扣除。将抚养子女,赡养老人,以及更符合当前时代特征的“满足基本生活的首套住宅按揭贷款利息”、“放开两孩后的各类开支”等具体问题纳入个人所得税扣除标准的考虑范围,减轻个人纳税负担,尤其是低收入者的纳税负担,增加居民的可支配收入,提高工资与福利待遇,保障家庭生活。使各个纳税人的税负与其负担能力相适应,更符合税收公平的能力原则,有助于通过税收调整个人收入和财富分配结果,更好的体现税收公平的目标。

在此基础上,个人所得税改革的未来发展方向,也可以考虑更好的将个税的缴纳与个人就医、子女入学等方面相匹配,由个税缴纳地的政府提供相应的公共服务,符合税收公平的受益原则,征税和受益相对等。税收公平的受益原则要求对于因政府提供公共物品而受益多的人,应承担较多的纳税义务;反之,则应承担较少的纳税义务。通常,由于公共物品具有非排他性,难以利用市场机制得到竞争价格。然而,在某些政府提供的准公共品领域,例如教育和医疗中,由于受益实体清晰,消费竞争性高,是可以实行按受益征税制度的。由受益者按受益多少纳税,以税代费,从而提高社会财富分配的公平性。

个人所得税的改革也有助于进一步完善我国的直接税体系,从国际经验上看,直接税的合理税制设计,有助于培养纳税人意识,提高税收遵从。个人所得税制度改革的重点和难点在于考虑家庭因素的合理扣除及预扣和退税制度的建立。由于综合性的税制通常会涉及退税,这将不仅从根本上改变个人所得税的征收管理制度,还会改变纳税人对税收制度的遵从习惯。此外,由于个人所得税与个人息息相关,更完善的个人所得税制度,更充分的信息披露,也会使得纳税人更加关注政府筹集资金的目的,以及财政收入的流向,更加关注财政支出的合理性和透明度,更积极的参与国家经济生活。

总体而言,迈向综合税制是我国个人所得税改革的方向,在充分评估个人综合收入能力的基础上,调节居民收入分配,促进社会公平,也可以在很大程度上减少劳动市场的行为扭曲,鼓励居民积极参与劳动,在保障社会公平的同时,提高经济效率。



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