201 6两会笔谈

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叶静怡等:依法治国之村民自治——以黑龙江省A镇12个村庄的调查为例

2016-03-18   

叶静怡(北大经济学院教授、博导)  韩佳伟 杨洋

中国目前仍然是一个农业人口大国,截止2014年底,农村地区人口占全国总人口的45.23%,居住于58万多个村庄里。村庄是农村人口生产、生活和交往的主要社区,如何按照十八大“依法治国”的基本理念,建立一套行之有效的村庄治理和村民自治制度,把农村人口组织起来进行农村建设,一直以来都是我国基层治理所面临的重要课题。

随着上个世纪70年代末人民公社体制的逐渐解体,农村地区“政社合一”的管理模式也随之失去了存在的基础,新的管理组织和模式——由村民民主选举产生的村民委员会——应运而生。一些村庄在80年代初期自发产生的村民自治,不久便如燎原之势在各地蓬勃发展起来,并获得了其存在的合法性——1987年11月24日《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》(下文简称《村组法》)通过,1988年6月1日起试行。1996年全国大部分地区完成了村民委员会的第二届换届选举。根据中国统计局数据,截止2014年底,全国共有585451个村民委员会,村委会成员人数达到2305000人,村委会已经成为村民自治的重要基础。以黑龙江省的A镇为例,笔者于2015年7月走访了其中的12个村庄,在这些村庄里,第一届选举最早出现于1984年,最晚出现于1989年,截止2015年7月,大多数村庄已经完成了10次换届选举,最多的达到了13次。这些村庄的最近一次改选基本上都安排在2014年末和2015年初,为的是让外出打工的村民借回乡过春节的机会参加村委会的改选,12个村庄中参与投票的选民比例最多达到95%,最少为66%,虽然差别较大,但村民的总体参与度较高。可以说,至少在形式上,村民自治在全国范围内得到普及,村民委员会成为主要的基层自治组织,但要实现《中华人民共和国村民委员会组织法》的目标,把村民委员会建设成为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,还有许多问题需要进行深入探索,还需要适应农村情况的变化在制度上不断创新。

村庄选举的直接性

早期村庄民主自治过程中遇到的一个比较大的问题,是村委会主任的选举被操纵,选民被收买。操纵选举,无论是来自个人的,还是来自宗族的或者是机构的,都将使村庄民主自治失去公平性和公正性,不仅违背民主的初衷,而且为自治的无效率和负效率埋下了种子。如何有效地预防和避免选举被操纵,让村民能够表达自己的真实意愿,就成为村民自治制度在法律法规的制定和实际执行层面上都亟待完善的必然要求。从我们所调查的黑龙江A镇12个村庄的最近一次的换届选举情况来看,2010年修订的《村组法》中所规定的选举程序,包括选举的直接性、公平和公开的竞争原则等都得到了比较好的执行。首先,12个村庄的选举领导小组都不是上级委派的,多数村庄是由全体村民无记名直接选举产生,个别村庄由村民代表会议和村民小组选举产生;其次,12个村庄的村委会成员的正式候选人大都是通过“海选”直接产生,即,既不是由上级政府机构提名,也不是由村民代表会议或村民小组推选,而是由选民一人一票无记名选举产生,选民可以选村里的任何一个人,得票最多的成为正式候选人。这种海选方式大大提高了操纵选举的成本。对80户农户的调查显示,有76%的农户认为最近一次村委会改选中初步候选人是由群众直接提名和一户一票海选的,有61%的农户认为正式候选人是由全体村民一人一票海选的;再次,12个村庄的村委会主任和委员均实行差额选举,在海选中获得选票最多的两名候选人成为村委会主任的候选人,在海选中获票做多的六人作为委员候选人(其中必须有一名女性),最终选出4个委员,调查样本中认为本村村委会主任和委员的选举是差额选举产生的分别高达95%和91%;最后,12个村庄的选举都设立了秘密写票处,都实行了无记名投票和公开计票。

村委会主任——谁来竞选和谁能当选

中国社会科学院政治学研究所发布的2011年选举观察报告指出,村委会成员选举中出现了被称为是“基层精英”的群体,他们构成了基层选举中的活跃主体。我们在黑龙江A镇调研时也观察到了这一情况,在任的12位村委会主任大都是当地的能人,他们的家庭拥有一定的产业,有的经营机耕合作社,有的经营建筑机械和运输车租赁,有的经营砖厂。他们为什么要参加村委会主任竞选、从经营自家产业转向或者兼顾经营村庄管理呢?首先,我们观察到A镇的能人村委会主任有比较强的社会认同心理需求,他们的需求已经到达了尊重层面,希望个人能力和成就得到社会承认,在村庄乃至更大的社区中拥有地位和威信,得到更多人的尊重、信赖和高度评价。有的村委会主任还展现出爱家乡爱乡亲的情怀,他们希望为建设家乡做出贡献,特别是一些家境较为富裕的村主任,希望通过自己已有的基业或引进某种产业,带动村民致富。可以说,爱家乡的情怀和希望获得更高社会地位、社会承认的心理需求,是农村能人之所以竞选村委会主任、要承担起村庄管理责任的重要激励。其次,我们还观察到,竞选村委会主任、担任村庄管理还能为能人的自家产业发展带来机会和便利。比如,一位村主任家在外地开了一家砖厂,他把村里的剩余劳动力组织到自家的工厂就业,既解决了劳动力的供给,也为村民提供了工作和赚钱机会。最后,准公务员式的稳定待遇,也可能是吸引能人竞选村委会主任的一个激励。村委会主任享受由国家财政统一拨付的补贴,这已经是我国实行多年的一项制度。A镇12个村的村委会主任一年的工作补贴在10000-11850元之间,这笔收入的绝对数额看似不多,但却与当地农民年均纯收入水平相当(2014年为12063元,2015年为12907元)。国家最近再次、大幅度调整村委会主任的工作补贴,从2015年底开始执行相当于每月2000元的补贴标准,竞选村委会主任的激励得到加大和强化。总之,竞选村委会主任的候选人面临着多重激励,公私兼顾成为“基层精英”的竞选动力。

那么,在竞争性的村庄选举中什么样的候选人更容易当选呢?按照经典的政治选举模型,选举对于政治问责的影响机制之一是对政治家逆向选择问题的解决,即选举会使选民选择更有能力或者偏好与选民更为一致的政治家。把这一理论逻辑推广到村民自治的情景,民主选举的作用在于让村民根据自己所获得的信息(在农村这样的熟人社会中,信息是比较完全的),选择最有能力、与自己利益最为一致的村委会成员,预期上任的村委会成员能够通过公共品供给、土地分配调整、发展村庄经济等来最大化自己的期望效用。在A镇12个村庄的问卷调查中,当被问及“您投票给某个候选人的最主要原因是什么”时,认为“有能力”的占比高达76% ;当被问及“现任村委会主任和副主任能够当选的原因”时,认为主要原因是“有能力”、“为人正直,愿意为村里办事”、“人缘好”的分别占55%、38%和6.5%,,认为其他原因如“家族势力强”、“上级部门影响”、“有钱”等的总共不足6.5%。这些数据说明,有能力、为人正直、愿意为村里办事,已经成为A镇多数村民选举村委会主任的最重要的标准。如果选举过程是公开、公正和符合法定程序的,那么能竞选上村委会主任的人就应该是具备这些素质的人,就是与多数选民利益最为一致的人。调查数据显示,83.3%的受访村民表示村委会选举能够选出大家公认的人,86.4%的受访村民表示选举产生的村干部能够或者基本能够代表村民的利益。

村民外出务工与民主决策

村民委员会的基本职责是代表村民管理本村的公共事务和公益事业,为防范村委会主任和成员利用职务之便,或者为了个人利益、或者为了少数人利益侵占村民的公共权益、在实施公益项目中牟取私利,《村组法》规定凡涉及村民切身利益的事项,必须由村民民主讨论,按多数人的意见做出决定;民主决策的组织机构是全体村民大会和村民代表大会,重大事项必须通过“两会”的讨论后以少数服从多数来决定。但在实践中,由于大部分村庄的青壮劳动力都远离家乡外出工作,全体村民会议的召开实际上已经失去了可操作性,我们去年所走访的黑龙江A镇12个村庄就是一个典型的例子:2014年实际从事农业生产活动的劳动力占劳动力总数的比例最低的一个村庄为15%,有8个村庄的比例均在50%以下,而参与外出打工的劳动力比例最高的村庄高达80%,2014年12个村庄均未召开过全体村民大会。因此,在这些村庄,民主决策的组织机构就剩下了村民代表大会。调查数据显示,每个由联户(居住相近的5-6户村民组成)组成的村民小组会推选产生1名村民代表,一个村共计约35名村民代表;每个村的村民代表会议每年最少召开了4次,最多的在10次以上,大多数村级事务,例如村集体经济所得收益的使用,村建道路等村公益事业的经费筹集方案,村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案等,基本都由村支书或村长主持召开的村民代表会议讨论决定。

村民代表有责任和义务代表村民小组参与村庄重大事项决策,并将各项决策传达给其代表的每一个农户,是村委会与村民联系的纽带。在调查中我们发现了一些影响村民代表功能正常发挥的问题。首先,个别村民代表的主要工作不是在家务农,而是经商办厂,经常在外奔波,当被问及村中事务时,无论事务大小均表示不太清楚。其次,当问及村民代表是否向村小组的其他农户传达村民代表会议的决定时,有的说有,有的说找不到人、无法传达。村民代表大都是在村民中有威望的,得到村民认同而被推荐的,他们当中外出工作的比例这几年有增加的趋势,这给村民代表大会的正常召开和民主决策带来一定的困难,村庄民主自治在村民大量外出的情况下下亟待寻求新的改进思路。

上级政府的作用

乡镇政府是我国最基层的政府行政单位,也是村庄的直接上级管理机构,一直以来在我国村民自治中扮演着非常重要的角色。在早期的村委会民主选举中,尽管中央政府和国家法律明确要求村民委员会要实行民主选举,比如村民选举委员会主持村委会选举,其成员由村民会议或各村民小组推选产生,由本村有选举权的村民直接提名村委会候选人,实行差额选举,选举实行公开计票的方法,设立秘密写票处等,但一些基层政府与干部仍然表现出“强干预”的倾向,对选举进行直接干预,如任命选举委员会、提名候选人、进行实质上的等额选举,等等。乡镇政府和干部对村庄民主选举的直接干预,不仅违反了我国《村组法》的相关规定,侵犯了村民的民主权利,而且造成了一系列不良后果和影响(付明卫,叶静怡,2016)。

近年来,随着法治社会建设的深入和村民对民主权利的诉求越来越强烈,村镇政府和干部对村庄民主选举工作和村民委员会的工作也逐渐从直接干预转向给予指导、支持和帮助。还是以黑龙江A镇为例。正如我们在前面所指出的,该镇在最近一届的村民委员会换届选举中,在选举委员会产生、初步候选人和正式候选人提名、差额选举、秘密写票点、公开计票等方面,都非常接近《村组法》的规定,乡镇政府和干部并没有直接干预选举。那么镇政府和干部在村庄治理中是如何发挥指导作用呢?

首先,对村民进行民主选举培训。根据村民的反映,每个村都有镇干部驻村,他们在村民委员会改选前组织村民进行培训,主要是让村民了解《村组法》中的选举法,要求村民依法选举。

其次,对选举进行监督。驻村干部监督选举的全过程,要求符合法律规定的程序。该镇民政局根据有关规定设计了竞职、履职、辞职三份承诺书,主要内容分别是公平参加竞职承诺、履职目标承诺、目标不能完成时的辞职承诺,要求成为村民委员会主任正式候选人的村民填写这三份承诺书,或者自写承诺书,无论是填写表格的还是自写的,正式候选人都要在村广播里宣读,向全村村民做出公开的说明和承诺,让村民对两位候选人有更具体的了解,镇政府把候选人的承诺书装订成册保存起来以备检查。这种设计和组织方式,对于提高选举的公平竞争程度、约束竞争者行为起到了很好的作用,也为日后上级政府和村民更好地监督村干部行为、评价村干部业绩提供了依据。

我们在调查过程中发现,当选后的村委会主任对自己的承诺十分关注,也很有压力。比如,某村委会主任承诺当选后为村民做三件事:修建新的村委会办公处和村民活动中心、修路、建设晒粮场地。其中最难完成的是修路这一项,因为该村土地面积大,宅基地大且分散,要把全村的路修好大约需要五十多万元,如果没有上级镇政府的财政帮扶,平均一家需要出七八千元(在我们走访的12个村中,唯有这个村没有修水泥路)。村委会主任告诉我们,已经召开过几次村民代表会议,虽然大家都同意这个集资修路方案,但落实到筹资时,却无人愿意交钱。这位主任表示,要是修不成路他就辞职,继续干下去也没有什么意思。

再次,保管村委会公章。A镇政府要求各村村委会把公章存放在镇的某个办公室,由相关干部保管并负责对需要加盖公章的重大事项和开支进行审核,在确定已经经过村民代表会议讨论并表决通过,村委会主任、村党支部书记和会计都同意的情况下才加盖公章。据镇干部介绍,各村公章收存在镇里统一保管既增加了镇政府的人力物力投入,又给村民办事如开介绍信带来诸多不便。尽管镇政府很不愿意这样做,但两个方面的原因让镇政府必须或者不得不这样做。其一,按照《村组法》的有关规定,村委会每三年改选一次,改选期间公章不能留在上一届村委会手里,代为保管便成为镇政府的责任;其二,某些村干部估计自己不能连任,在改选前最大化个人私利、导致集体财产流失的事情时有发生,比如以低价承包集体机动地等 。由此可见,A镇村公章上交保管的做法尽管给村民办事带来不便,提高了村委会办事的成本、降低了效率,但对于预防前些年在我国其他农村地区时有发生的村干部生活腐化、贪污受贿、侵占村集体财产、擅自出卖或租赁集体土地等行为,可以起到一定的监督和制约作用。

村民自治中的问题和挑战

随着农村经济的发展和农村社会关系的变化,村民自治在实行过程中出现了许多新的问题和挑战,能否找到妥善合理的解决方法将直接关系到村民自治的实施效果和广大村民的切身利益。

首先,“基层精英”作为村委会干部的主体,他们并不脱产,既有自家的产业需要发展,又要代表村民管理本村的公共事务和公益事业,如何使村委会干部的个人利益和集体利益相互兼容,是一个非常值得探索的问题。

其次,随着市场经济的发展和户籍制度的松动,农村社会组织和成员关系由行政归属向利益归属转变,农村经济对土地经营和农业的依赖度下降,农民对市场和经济组织的依赖度提高(李小红,2012),许多农民成为外出务工人员,人口流动愈加频繁,村民与村庄的利益联系被削弱,集体行动的组织难度不断加大,正如上文提到的,这使得全体村民会议的召开失去了可操作性,也为村民代表大会的召开和民主决策带来一定困难。如何保持村庄事务对村民的吸引力、提高村民的参与度,如何使村民自治的发展适应新的经济形势和社会结构,是一项很大的挑战。

再次,提供公共物品和服务是村委会的重要职责之一,村委会主任往往承诺加大公共品的供给、提高公共品供给效率,但是在落实到筹资时,却往往面临着困境。如果需要每家每户进行集资,搭便车现象会十分明显,村民往往不愿意出钱,最终造成建设项目无法进行,整体福利水平不能得到改善;如果等待上级政府财政拨款,则会给上级政府造成很大的财政负担和压力,影响上级政府其他功能的发挥;如果借助于村庄的土地和房屋出租获得建设资金,一方面存在是否可持续性的问题,另一方面一次性筹集数额巨大的建设资金也非常有难度。因此,村民自治需要探索出村公共物品持续供给资金来源的可行方案。

最后,在村委会工作的监督方面,正如我们在黑龙江A镇所观察到的,上级政府可以采取自上而下的监督手段,虽然有助于降低村干部以权谋私、导致集体财产流失的可能性,但也引发了新的问题,比如加大上级政府的监督成本,给村民办事带来不便等。相对地,由村民进行的自下而上的监督方式会有更小的监督成本和更低的信息不对称程度,也更符合村民自治对于民主监督的要求,但这又要求村民有较高的关注热情和参与度,有更为畅通的向上反映情况的渠道。如何把这两种监督方式结合起来,更多地发挥民主监督的作用,还需要制度上的进一步完善、改进和创新。

参考文献:
[1] 中国社会科学院政治学研究所“2011选举观察”课题组. 近期我国基层选举中值得关注的若干问题[J]. 中国党政干部论坛,2013(4): 52-57.
[2] 付明卫,叶静怡. 选举、监督和村民自治效果(待发表)[J]. 广东财经大学学报,2016(2).
[3] 李小红. 中国农村治理方式的演变与创新[M]. 北京:中央编译出版社,2012.



  • 北京大学经济学院

  • 北大经院人

  • 经院校友办