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郑伟:关注养老保险制度的“跑冒滴漏”问题

2017-02-16   

当前,中国城镇职工基本养老保险改革面临极其严峻的形势,压力主要来自三个方面:一是人口方面,二是经济方面,三是养老保险制度方面。

一般而言,如果一国的人口年龄结构较为年轻,经济保持较快增长速度,养老保险制度的“跑冒滴漏”较少,那么该国的养老保险制度的可持续性就会较好。但是,遗憾的是,中国目前在这三个方面所面临的形势,都十分堪忧。其一,总体人口老龄化加剧深化,制度人口老龄化更加严峻;其二,经济进入新常态,增速趋缓难以逆转;其三,养老保险制度的“跑冒滴漏”现象十分严重。本文集中讨论第三个即养老保险制度的“跑冒滴漏”问题。

“跑冒滴漏”的三类问题

养老保险制度的“跑冒滴漏”问题大致可以归为三类:一是缴费方面,二是退休方面,三是养老金待遇方面。

1. 缴费方面

在缴费方面,主要存在的问题有三个:一是“遵缴率”持续走低,二是“缴费基数占社平工资比例”持续走低,三是“实际缴费比例”低于制度指导水平。

首先,遵缴率持续走低。遵缴率是指实际缴费人数占参保职工人数的比例。从2006-2015年的遵缴率数据看,2006年城镇职工基本养老保险的遵缴率为90.0%,2015年降至80.3%,持续走低趋势非常明显。遵缴率持续走低意味着参保职工中,实际缴费人数比例持续降低,中断缴费人数比例持续升高。以2015年80.3%的遵缴率为例,该数据表明,约有80%的参保职工在当年履行了缴费义务,其余20%的参保职工因各种原因中断缴费。

其次,缴费基数占社平工资比例持续走低。2008年该比例为68.5%,2015年该比例降为63.0%,该数据表明,2015年每100元在岗职工平均工资中,只有63元被核定为养老保险的缴费基数。缴费基数低于在岗职工平均工资是一个正常现象(因为缴费基数有封顶线),但如果缴费基数占社平工资比例持续走低,则很可能说明缴费基数的核定存在不实的问题。

再次,实际缴费比例低于制度指导水平。城镇职工基本养老保险的缴费比例,制度指导水平一般为单位缴20%,个人缴8%,共计28%。但在实践中,因为有些地区执行较低的缴费比例,灵活就业人员也执行较低的缴费比例,因此实际缴费比例远未达到28%。2008-2015年,城镇职工基本养老保险的实际缴费比例基本介于23-24%的水平,2015年为23.8%。

上述缴费方面的三个问题叠加在一起,主要从收入端影响基金收支,使得实际的养老保险基金收入与理想状态相比,存在较大差距。如果将“理想状态”(只是作为一种参照)假设为“所有参保职工都缴费、缴费基数等于在岗职工平均工资、实际缴费比例按28%执行”,那么,2015年实际的养老保险基金收入仅相当于理想状态的43%,这无疑给城镇职工基本养老保险制度的财务可持续性带来了巨大挑战。

2. 退休方面

在退休方面,主要存在的问题是提前退休。虽然通常规定的退休年龄是男性60岁,女性50或55岁,但在实践中,各种原因导致的提前退休现象较为严重。从目前数据看,男性平均退休年龄约为56岁,女性平均退休年龄约为52岁,总体平均约为54岁。实际退休年龄低于通常规定的退休年龄,会同时从收入端和支出端影响基金收支,它一方面减少了养老保险基金收入,另一方面增加了养老保险基金支出,给城镇职工基本养老保险的财务可持续性带来了巨大挑战。

3. 养老金待遇方面

在养老金待遇方面,主要存在的问题有两个:一是个人账户计发月数存在明显偏误,二是养老金待遇未建立正常调整机制。

首先,个人账户计发月数存在明显偏误。一方面,计发月数按照职工退休时城镇人口平均预期寿命、个人退休年龄、利息等因素确定,在现行计发月数计算中,存在对有关“预期余命”理解的硬伤,由此导致所计算的个人账户“计发月数”结果存在明显偏误。另一方面,《社会保险法》规定“个人死亡的,个人账户余额可以继承”;同时,对于长寿的参保人,个人账户余额减为零之后,可以继续领取个人账户养老金,直至死亡。因此,个人账户养老金是“保底不封顶”的,其在计算“计发月数”时应做进一步的修正。这两个方面的偏误都使得个人账户计发月数偏小,个人账户养老金待遇计算偏高,增加了养老保险基金支出,从而加剧了城镇职工基本养老保险制度的财务压力。

其次,养老金待遇未建立正常调整机制。从2005至2016年,城镇职工基本养老保险的养老金待遇调整,一直未建立正常的调整机制。在这十二年间,前十一年一直按照10%的比例提高养老金待遇,2016年按照6.5%提高养老金待遇,养老金待遇调整的随意性也给城镇职工基本养老保险制度的可持续性带来了挑战。

上述待遇方面的两个问题叠加在一起,主要从支出端影响基金收支,给城镇职工基本养老保险制度的财务可持续性带来了巨大挑战。

主动推进“内部挖潜”改革

针对上述“跑冒滴漏”问题,养老保险制度的“参量式”改革即“内部挖潜”改革是必由之路,无法回避。从目前情况看,“参量式”的内部挖潜改革至少应当在以下几个方面主动推进。

其一,实现基础养老金全国统筹。目前,即使考虑历年财政补贴,各地养老保险基金累计结余的差异仍十分巨大。比如,2015年,全国企业养老保险基金累计结余34115亿元,可支付月数17.7个月;其中,广东省累计结余6158亿元,可支付52.8个月;而黑龙江省累计结余88亿元,仅可支付1.0个月。实现基础养老金全国统筹,虽然无法从根本上解决基金缺口问题,但对于在全国范围内实现相关基础制度的规范统一、提升地区之间的公平性、提高养老保险基金的投资效率,都将发挥积极的作用,“十三五”期间应当努力完成。

其二,规范养老保险缴费政策。如果能够使缴费基数占社平工资比例从63%提升至70%,遵缴率从80%提升至90%,那么基金收入将增加25%;如果同时实际缴费比例能从24%提升至26%或28%,那么基金收入将分别增加35%和46%。因此,应当着力规范养老保险缴费政策,健全参保缴费激励约束机制,尽量使实际缴费比例、缴费基数占社平工资比例、遵缴率等制度参数回归正常水平。

其三,延迟实际退休年龄。一方面,严格执行现有退休年龄政策,减少非正常提前退休;另一方面,制定出台渐进式延迟退休年龄方案;通过这两个方面的举措,来达到延迟实际退休年龄的效果。具体而言,可以采取“小步渐进”方案,自2022年起,在目前实际平均退休年龄(男56岁、女52岁)的基础上,每3年提高1岁,直至2061年男女实际退休年龄均达到65岁。

其四,提高基金投资收益率。由于城镇职工基本养老保险基金实际统筹层次低,严重碎片化,加上基金管理制度存在缺陷、外部投资环境不完善、中央与地方权责关系未理顺等原因,使得养老保险基金的投资收益率一直较低。比如,2010-2015年,企业养老保险基金收益率分别为2.0%、2.5%、2.6%、2.4%、2.9%、3.1%,与全国社保基金、企业年金、保险资金等的收益率相比,处于明显偏低的水平。对此,应当选择适合国情的养老保险基金运营管理模式,拓宽基金投资渠道,提升投资管理水平,加强风险管理能力,完善监管制度,在确保风险可控的前提下,提高基金的投资收益率。

转载自《中国保险报》“北大保险评论”栏目第552期,2017年2月14日


  • 北京大学经济学院

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