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【两会笔谈】刘宇飞:金融监管趋严的因果与因应之道

2017-03-18   

(作者系北京大学经济学院副教授)

今年以来,金融监管机构陆续释出强化监管的政策措施,对2017年金融监管趋严的判断几成共识。对这一趋势形成原因的最直接的解释就是认为金融监管方面存在不足,出现了诸多乱象,所以有必要以完善金融监管制度作为因应之策。这样的说法当然有其道理,但毋庸讳言也比较流于表面。值得进一步深入梳理深层原因何在,并探究因应之道。

固然,金融领域出现的乱象,突显出完善金融监管制度的必要。但是“硬币”的另一面往往不被注意,即,若无有乱象引起广泛的非议和不满,也就不能轻易说原来的监管制度不完善,或者说人们对其完善与否也就可以并不太在意。正如若天下本就无贼,则自可夜不闭户,不必担心被贼惦记。正因为出了贼,才有了防贼的必要。又因为贼人的手段花样翻新,防贼的方案、技术才有必要不断完善。

世上本没有放之四海或四时都堪称尽善尽美的监管制度,正如在市场交易中的任何合约都不可避免地不完备一样,监管的法律法规、制度框架,尽管可以借鉴成熟市场经济体的先进经验,尽量做到有先见之明,但是,也不可能事先把可能发生的各种不堪行为尽皆虑及,不可能针对所有“世界状态”做出明确具体的规范和约束。虽然不是不可以多做努力,尽量先行“完善”,但是相关成本有可能大到人们不愿承受的程度。

因此,所谓金融监管制度的完善,都是相对而言的。监管趋严作为结果,定有乱象在先作为其因。2008年以后各国的金融监管之所以趋严,也是因为次贷危机爆发在先。值得深究的重点不是何以原来的监管制度会有漏洞,而是何以会出现乱象。就国内前段时间广受侧目的乱象而言,是要追问何以会出现这样那样的野蛮人、妖精和害人精、甚至大鳄,兴风作浪,翻云覆雨。

有讽刺意味的是,制造乱象的人,以及为他们的行为辩解的观点,往往展现出对规则的貌似尊重的姿态。比如强调说若规则不完善,就怪不得被人钻空子,请先去完善规则。又比如认为只要不违反现行法规就无可非议,哪怕是损人以利己,也不该受到道德谴责。在这种规则意识之下,丛林法则被奉为圭臬,讲道德不仅是多余的,而且甚至是还要遭到冷嘲热讽的,指责它会妨碍市场的效率和社会的进步。

但其实,道德也是规矩。新制度经济学将制度规则分为正规的和非正规的两类。前者主要是法律法规、规章制度,后者则主要是道德、习俗、惯例。市场的有效运行有赖于正规的制度安排和非正规的制度安排的相互配合和共同推动。那种认为只遵守正规规则就够了的看法,是偏狭之见。而秉持这种不必讲道德的心态,在面对正规规则的约束时,也往往会想方设法寻找可乘之机,并自视以为得计,完全罔顾其行为造成的负外部性。

当此类“穿透”道德底线的行动越来越多、且越来越得计、且还连说都说不得时,也就意味着,现行正规规则很有可能会因被使用过度而千疮百孔。恰如公共牧场会因太多牧民都过多放养牲畜而导致草场退化、发生“公地悲剧”一般。金融领域较为宽松的监管环境也有可能被参与者滥用,最终酿成公地悲剧般的金融危机,次贷危机便是典型案例。

需要说明的是,这里所说的讲道德,绝不是对市场参与者的“道德绑架”,因为并不强求其做到利他,也不一定要求其谋求共赢(虽然这其实很基本),而只是要求其在追求自利时不要损害他人的利益,更不应该以损人为能事,事后还沾沾自喜。尤其还不该一方面反对别人对他讲道德,但却又认为自己不讲道德的行为才是最大的讲道德。

当现有规则被滥用到难以为继的程度、而非正规规则的改观一时也指望不上的时候,就会产生对完善正规规则的需求,只好新立规矩、立新规矩。相对于过去的规则,就有了所谓监管趋严的结果。比如美国奥巴马政府推动的金融监管改革,又比如近来国内完善金融监管制度的举措。原本可以经由“讲道德”解决的问题,却非要“粗鄙化”行事,最终把事情闹到只有启动正规规则的修订程序、由政府出面严格管制才能收场的程度。这可说是对监管趋严的因果的更有内容的解释。

不过,有关因果链条不会到此为止,监管趋严的局面作为“果”一旦形成,就成为了新的“因”,又会影响未来的“果”。值得期待的一种结果是,趋严的法规条例在具体落实过程中,会让市场参与者确切了解什么可以做、什么不可以做,弥补非正规规则缺席的不足。特别是在我国建设和发展市场经济的初期阶段,这一点尤其有重要意义。趋严的监管环境,会有助于通过约束市场参与者的行为,扭转“粗鄙化”的倾向。在一定程度上,这可以说也不失为是一种“养成”教育,可期收到长期教化之功效,从而有利于一个好的市场经济的确立和发展。

而若果然如此,随着市场参与者更加自律、更加具有职业道德和职业精神、更有格局和情怀,非正规规则将有可能起到更加积极的作用,监管制度应该有可能及时对此做出必要的反映和调整。也就是说,监管趋严本身不是目的,在条件具备之时,应该能有机制发起和推动适当放松管制,以增加市场活力,并降低监管成本。从来没有一劳永逸的完善的监管制度,或者说,金融监管制度完善的应有之义,就应该包括进行动态调整的可能性。

耐人寻味的是,在一片2017年金融监管趋严的议论之下,今年总理的政府工作报告在论及金融监管问题时,其实并没有“趋严”的表述。总体上强调稳妥推进金融监管体制的改革,留有弹性空间,而不是严字当头、为严厉而严厉。但在具体方面,矛头明确指向非正规约束或大有不足的若干具体领域,列出了包括不良资产、债券违约、影子银行、互联网金融在内的、值得高度警惕的几类累积风险,强调有序化解和处置突出的风险点,筑牢金融风险‘防火墙’,其中具体的趋严之意不言自明,有关方面当知所进退。




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