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【两会笔谈】袁诚:教育PPP项目模式有待改进

2017-03-20   

(作者系北京大学经济学院副教授)

私人参与公共教育的供给几乎是义务教育的伴生品。100多年前,丹麦和荷兰就通过政府付费的方式,由私立学校和教会学校提供公共教育,来满足政府制定的义务教育计划。1992年,英国财政大臣拉蒙特提出私人融资计划(PFI),改善国内基础教育质量。当时的英国政府财政负担日益严重,超支严重;而家庭对教育质量的要求呈现出多样化、多元化。由于80年代公共事业的私有化,带来了私有资本与公共福利的激烈矛盾,英国的教育行业选择了PPP模式,避开了以私有化的方式来满足个性化的教育需求。教育PPP模式的引入,对于解决地方教育财政负担,解决地方教育公共品投入问题无疑是一个很好的思路。

在教育的融资与提供过程中,完全的公立教育与完全的私立教育之间,存在着公私合作的诸多空间,公私合作可以采取多种形式。例如,由公共资金支持,私人机构提供教育的方式有特许学校,合同制学校等;由私人资金支持,公立学校提供教育的方式有助学贷款,学生付费课程等。通常而言,教育PPP项目中的公私关系具体表现在一系列连续的公与私不同程度的各种组合。一个国家的教育体制,按照严格的公立系统(包括管制、融资、提供)到完全的私立系统(学生付费),中间典型的过渡形式依次有:允许私立学校存在,给予私立学校投入补贴,政府与私立学校签约,提供一定的公立教育,公立学校引入私人管理。

我国PPP模式自2013年底得到了大力推广和迅速发展,在推广和发展的过程中,PPP项目集中于基础设施建设,重视投资效应,教育、医疗等项目所占比重低,且起步较晚。根据财政部全国PPP综合信息平台项目库截止于2016年8月31日的数据显示,教育类PPP入库项目有515个,在数量上,教育PPP项目在所有行业中所占比重接近5%,排第6位,但是单个项目金额低,金额所占份额非常低,只有1.59%。与此同时,绝大部分教育PPP项目内容都是以新建学校、改善学校基础设施等硬件投入为主,其中新建学校项目高达88.74%,教育PPP项目的新建比超过市政工程(83.58%)。这些新建学校大多采取公立民办的模式,而且运营模式、回报机制与市政工程有很大的相似之处。

教育是一个很特殊的行业,它产出的结果是教学质量,硬件的投入只是一方面,更多时候还需要师资力量的改善,教学手段等软性条件的投入。一个教育项目的完整过程包括了学校财务、才力资源、教师培训、课程设置等管理和运营内容,然后是教学设施的建设与维护。除了硬件的建设和维护外,管理也是非常重要的,它是学校的软性条件,会更大程度的影响最终教育质量的产出。

目前,我国教育PPP项目还存在一个问题,即主要以与公立学校合作,支持公立学校以集团化的运作方式建设更多民办学校模的式来开展的。入库项目基本上没有购买私立学校教育服务的PPP模式,教育PPP最应该具有的购买服务的特点没有在平台中的教育PPP项目上体现出来。

我国教育PPP财政设计的方向应当确立以政府的投入产生社会投入的乘数效应,促进学校的竞争和进步,改善教育的均衡性上,即促进公立学校之间,私立学校之间以及公立与私立学校之间的竞争,引导更多的资源投入到弱势地区与弱势学校的发展中。政府如果在教育PPP项目选择上,主要选择投资型项目的话,就会导致很大一部分资金沉淀下去了,达不到理想的效率。政府更应该注重的是以有限的资金引领更多社会资本的进入,进而促进学校之间的竞争,而不是把钱直接投到学校本身的设施上,使得资金的乘数效应无法发挥出来。

特别需要指出的是,在线教育具有非常高的效率,未来可以成为改善教育均衡性的重要手段,政府可以在硬件铺设、信息化设备的建设、电子化的教学服务和以及最先进的教学工具和理念的推广上发挥作用。信息化时代的教育财政和在线教育的合作,是未来发展的方向。合作的具体内容既包括连接最后一英里中(last mile of connectivity)的信息化设备的建设,也包括网络数字教学服务和内容的采购。鉴于数字化时代,知识的更新和教学模式技术的更新使得教育行业既有资本的折旧非常快,在线教育行业投入的风险大。政府要和在线教育的机构或者企业进行合作,建立共同分担风险的机制,实际上这也应该是教育PPP的重要内容。

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