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李心愉:保险资金参与PPP项目投资大有可为

2017-03-20   

北京市海淀区颐和园路5号,北京大学经济学院100871

当前,在我国经济发展趋势不断下行,地方政府保增长、保就业压力日增的背景下,PPP模式作为中央政府力推的转变政府职能、实现经济发展换挡的新路径,已然成为各级地方政府拉动固定资产投资、提高区域经济增速的重要抓手。根据财政部PPP中心数据显示,自2016年以来,PPP项目的入库数量和入库金额,均出现暴增。截至2016年年末,国内PPP入库项目数量达11260个,入库项目金额突破了13.49万亿元。其中,已签约落地项目1351个,投资额2.2万亿元,落地率达31.6%。可以预见,在政策的大力鼓励和支持下,PPP模式作为一项重要的供给侧结构性改革措施,必将迎来重要的发展机遇期。

保险资金与PPP项目具有天然的匹配性。一方面,PPP项目建设运营周期长,对资金的需求量大,与保险资金投资期限长、资金量大且稳定的特征天然匹配。一个PPP项目往往需要经过15-30年长期合同方能完成,银行中长期资金可释放的空间有限,而其他金融机构亦面临期限错配的问题,在投资期上保险资金明显具有其它金融机构无法比拟的优势。另一方面,PPP属于以政府信用背书的带有公益性质的政企合作项目,既不允许暴利又要求相对适中稳健的资本回报率,这又与保险资金风险偏好低但要求长期稳定投资回报率的特征相互吻合。为鼓励保险资金投资PPP项目,2016年8月1日,保监会发布《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》,该文件中不仅明确了保险资金通过投资计划形式参与PPP项目的要求,而且在可投资项目标的、项目增信等方面进一步放宽了投资PPP的条件。PPP模式的发展和监管政策的鼓励,无疑为保险资金更有效的服务“一带一路”战略、更深入更广泛的融入实体经济打开了一扇新的窗口。

根据2月14日保监会新闻发布会披露的数据,2016年保险行业原保费收入同比增长27.5%,增速创2008年以来新高,然而整体盈利状况和投资收益均未实现同步高增,相反,行业经营利润同比下降了三成,投资收益率同比下降近2个百分点。据保监会方面解释,2016年险资投资收益率下降主要是受低利率环境和资本市场震荡两方面因素的影响。显然这两方面的不利影响因素在未来依然存在。随着未来我国经济增长下行、低利率和“资产荒”的持续,作为保险资产配置主体的固定收益类产品的信用风险和市场风险必然相应加大,股票市场跌宕起伏、变幻莫测的不确定性也将更加显著,保险资金亟待寻找新的出口。而PPP项目无疑能够拓宽保险资金运用的领域,带来更多的合作机遇。我国政府大力倡导的PPP项目涵盖了能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、市政工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等众多领域的基础设施建设,保险机构可以凭借多年来在基础设施投资方面积累的丰富经验,筛选优质项目,创新合作模式,优化保险资产的配置。此外,通过PPP投资,保险公司还可以创造出其它的附加利益。例如可销售建筑工程保险,优化政企关系,在大病保险、农业保险等领域与政府建立合作关系等。

当然,险资参与PPP模式并非没有风险。PPP是一种特殊形式的政府采购,相较于一般政府采购更为复杂,项目涉及设计、运营等众多环节和过程,复杂的交易结构安排和应用贯穿各个环节和过程,不仅需要多个独立参与者的通力合作,而且需要法律和政策体系的保障、合理的激励机制和有效的风险分担机制,以及了解运作机制的专业人才。PPP合作方对各类问题的认识是否一致、应对方案是否合理、保障措施是否到位以及退出方案能否实施等任何一个环节或交易细节的安排上考虑不周都有可能导致PPP项目的失败。因此,保险资金在参与PPP投资中对于风险必须保持高度的警惕和敏感,牢牢守住风险底线。

PPP项目的筛选是风险控制必须把好的第一关。PPP项目良莠不齐,特别要警惕以各种形式包装的“赝品”PPP项目。在可行的项目中选择时则应优先选择经营性项目。所谓经营性项目是指自身产生的现金流足以覆盖项目成本和预期收益的项目,例如电力、水务、管廊、高速公路、以及综合开发模式运作的轨道交通等项目往往具有较为稳定的现金流回报,安全性比较高,应该优先考虑。对于政府付费的“非经营性项目”和政府补贴的“准经营性项目”则应优先选择地方政府财政实力强、信誉好的项目。此外,还应该注意PPP项目参与主体是否合格,项目的适用领域、运作方式、合作期限、实施程序是否合规,以及法规变更、政府信用、市场收益等一系列细节问题,从中选优。

其次,针对性地建立风险控制制度是守住PPP项目投资风险底线的根本保证。保险资金自2006年开始涉足基础设施投资至今已经成为基础设施类项目的主力投资者之一,并在项目的风险控制方面积累许多成功的经验,建立了相应的风险控制体系。由于PPP模式与一般的基础设施投资模式不同,风险特征也大不相同,因而不能再简单套用以往的风险控制体系,需要对原有的风险控制体系进行有针对性的调整,以适应PPP模式的风险特征。例如,有必要将传统的单一主体信用评价模式和单一项目增信体系,转变为采用项目信用和主体信用相结合的混合信用评价模式,要根据经营性、非经营性和准经营性项目来区分不同的增信方式。再如,为了更好地从源头控制风险,保险公司应争取及早介入PPP项目的磋商和谈判,参与PPP项目的重大决策,充分了解项目经营和财务可行性,以便能够充分利用合同条款的设计和具体规定将项目涉及到的政府信用风险、法律政策及其变化风险、运营风险、价格风险、金融风险和退出风险等进行有效的分担和规避,同时建立精细化的投后管理系统,对现金流进行紧密监控。

为供给侧结构性改革大局服务,是保险业改革创新的主攻方向。保险资金参与PPP模式推动基础设施建设可以更好地服务实体经济,是落实保险业供给侧改革的有效方式。目前保险资金与PPP项目已开始了“亲密”接触。保险资金应充分发挥自身长期性和“逆周期”的独特优势,把握国家供给侧结构性改革和财富管理中的重要战略机遇,大胆尝试,谨慎前行。

转载自《中国保险报》“北大保险评论”栏目第554期,2017年3月14日

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