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【两会笔谈】李虹:制衡资源型城市转型的深层因素及相关政策建议

2017-03-21   

(作者系北京大学经济学院教授)

对于资源型城市来说,科学评价转型发展现状,总结归纳有益经验,剖析破除制约因素,是培育和释放转型发展新动能的关键。北京大学经济学院国家资源经济研究中心运用“资源型城市转型指数”对116个地市级资源型城市转型进行了多维度量化评价分析,认为当前政府支持手段单一,转型资金缺口加大、社会主体活跃度不高、创新基本要素缺乏等是影响资源型城市转型发展的核心制约因素,建议通过深入推进政府和市场两个层面的改革,从加大外在推力,培育内生动力两个角度因地施策,为资源型城市转型发展注入新的高效动力。

一、我国资源型城市转型的总体状况及特点

近年来,我国多数资源型城市进行了大量富有成效的转型探索和实践,推动了城市的转型发展。从中心的指数评价[1]的角度来看,有超过一半的资源型城市转型效果低于全国水平,转型任务艰巨。总体来看,资源型城市的转型发展呈现出三大特点:

一是产业转型为首。我国资源型城市转型的最初动力源自于资源枯竭、价格波动、环境恶化之下经济发展速度的放缓甚至下降,因此加快产业调整,推动经济恢复原有发展速度,往往成为资源型城市转型的首要任务。面对有限的政府财力和发展资源,容易造成对于环境、社会的转型投入不足问题。

二是政府支持为主。资源型城市的建设和发展是国家能源战略的重要部分,城市及产业形成过程多集中在计划经济时期,尤其在资源价格形成、参与主体多元化方面缺乏市场化机制,呈现出以依赖中央和省级政府财政资金、优惠政策等为主的转型特点。

三是地区差异明显。资源型城市转型效果与所在地区经济发达程度、交通条件等密切相关,一般来说经济条件相对较好的城市转型效果突出,呈现“东强西弱”的特点。因为这些经济相对发达地区往往拥有相对成熟的产业基础、有效的政府监管和完备的市场化机制,为转型发展提供了多元化的转型路径和内生资源。

二、我国资源型城市转型的制约因素分析

在研究中,我们运用指数评价结果,对取得不同转型效果的城市进行了横向比较发现(见下图),资源型城市的转型效果往往与转型能力和创新能力具有较大的关联性,一般来说城市转型效果不佳背后,往往是转型压力大、转型能力不突、发展创新不足出等问题并存。

图:2014年转型效果位列前5、后5位城市的创新指数、转型能力指数和压力指数比较

通过进一步分析可以发现,转型效果较弱的地区往往具有以下共性特点:经济下行压力持续,财政收支压力增大,部分地区甚至出现财政资金大幅下滑的问题;当地经济发展总体规模偏小,经济结构转换能力较弱;制度转型相对滞后,政府和市场效率普遍偏低;创新缺乏资金、人才、设施等必备要素。

针对上述问题,并结合研究过程中对典型资源型城市的个案调查,可以进一步从政府、企业、市场三个层面找到根源:

(一)政府支持手段和政策目标单一。当前中央和省级政府在支持资源型城市转型中最为直接和有效的手段是财政转移支付或其他形式的资金支持,而当地政府对资源型企业转型的支持手段也多以专项补贴、税收减免为主,从上到下造成了城市转型发展对于财政资金的过度依赖。而那些优先获得资源枯竭型城市转移支付的城市转型效果未必由于其他城市,进一步说明了政府支持手段应当多元化,政策的目标也不能局限于经济转型,要突出经济社会环境的同步转型。

(二)政府以外的转型资金筹措渠道不畅。无论是产业的转型升级,还是新兴产业的加速培育,都需要大量资金的支持,而多数资源型城市未能有效打通政府以外的市场化资金筹措渠道。一方面受制于“有多少钱办多少事”的传统思维,对于盘活沉淀资产、促进资产整合的创新意识不足,另一方面多层次资本市场尚未建立健全,加之“金融空转”问题,导致外部金融资源难以有效下沉。

(三)产业相对垄断导致社会主体参与度不足。由于矿产资源的产权体系和价格形成机制尚未有效建立,使得资源型城市主导产业发展仍处在相对垄断的状态中,因此从微观层面来看,参与经济活动主体多以大量的驻地央企和本地国企为主,一方面由于高准入门槛使得社会主体难以有效融入主导产业发展之中,另一方面又存在大量规模小、经营发展不规范的众多小微企业,难以形成经济发展合力。

(四)培育创新驱动缺乏要素支持。创新能力不足是制约资源型城市转型发展的重要因素,表现在科技研发资金投入不足,创新人才队伍匮乏,创新基础设施不完善,创新成果转化效率不足等多个方面。因此,亟需创新思维,加快破解创新面临的要素约束。

三、破解约束,培育转型发展新动能的建议

在破解资源型城市转型制约因素,培育转型发展新动力,加快提升资源型城市转型步伐方面,建议:

(一)找准目标定位,发挥好政府引导职能。资源型城市的转型离不开政府的有效指导,应加快政府治理理念和手段的转变,充分发挥政府在全面规划、统筹发展、重点引导等方面的积极作用:

一是以推动经济社会环境同步、协调转型为目标,加强对资源型城市转型的统一规划和工作部署,避免顾此失彼,影响转型效果。

二是创新财政资金支持方式,提高财政资金支出效率和效益,充分发挥出资金对城市转型的引导和示范作用。

三是转变资源型城市以GDP为主的考核体系,探索建立符合资源型城市发展条件的综合考评指标。

(二)存量增量结合,破解转型发展资金难题。资源型城市转型首要解决资金不足的问题,建议应当突破固有理念,创新方式,从存量和增量两个层面做好破题任务:

一是通过组建国有资本投资运用公司或改造地方现有投融资平台,突出其并购重组、资产证券化等的业务功能,盘活地方性存量资产,加快“资产”向“资本”的转换,实现国有资产保值增值。

二是加强财政政策与金融政策的有机结合,用好政府产业引导基金,放大财政资金杠杆,发挥好“四两拨千斤”的作用。

三是加快地方金融业态的完善,构建起多层次资本市场体系,支持符合条件的企业通过上市、发行债券等进行直接融资。

(三)完善市场化竞争机制,吸纳社会主体多元参与。健全市场化机制,发挥市场在资源型城市转型发展中的作用是资源型城市培育内生发展动力的关键所在,具体包括:

一是加快完善矿产资源产权结构体系,促进部分资源型产业面向市场开放,为市场化主体参与和竞争提供保证。

二是加快构建市场化的资源价格形成机制,为资源型企业参与市场化竞争和发展奠定基础。

三是以建立有效的投资环境和培育公平竞争的市场环境为重点,通过制度环境的优化调动社会主体的积极性。

(四)汇集外部创新要素,加快培育创新驱动。创新是未来资源型城市转型发展的关键,面对本地创新要素缺乏的实际问题,应当创新思维方式,通过远程服务等多元化形式,为本地汇聚外部创新要素。

一是支持企业利用“众包”服务平台、远程技术咨询协作系统等信息化方式,通过远程服务汇集高端人才,支持本地企业研发创新。

二是在政府引导下形成产学研紧密结合的创新氛围,确保研发与企业需求相契合,提高研发成果的转化率。


[1]指标数据为2014年数据,评价范围包括115个地市级资源型城市。指数越接近于1,代表转型效果越好。

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