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陈凯:养老金改革任重道远

2017-04-25   

北京市海淀区颐和园路5号,北京大学经济学院100871


日前,人社部、财政部印发了《关于2017年调整退休人员基本养老金的通知》,决定从2017年1月1日起,调整退休人员基本养老金,总体调整水平按照2016年退休人员月人均基本养老金的5.5%左右确定。自2005年以来,我国已经连续13年13次调整提高退休人员养老金待遇水平。待政策铺开后,预计将有8500多万企业退休人员、1700多万机关事业单位退休人员受益,共将惠及1亿多退休人员。然而,国家虽然连续多年上调基本养老金,较大幅度地改善了企业退休人员生活,对促进社会公平发挥了积极作用,但是,如果养老金年年都保持较大幅度增长,养老保险基金将无法承受未来的支付压力。随着我国老龄化问题的加剧和经济放缓,我国养老金改革迫在眉睫。那么养老金究竟应当如何改革,路在何方?

事实上,人社部和一些其他的相关部门已经意识到我国养老金制度所面临的困境和问题,近年来已经出台了很多切实有效的改革措施。但我国老龄化速度远远高于国际上的其他国家,而经济水平却远远落后其他国家,这使得我国养老金改革的难度大增。结合我国国情和其他国家经验,笔者认为我国养老基金改革主要有以下几个方向:

第一、待遇调整标准。自1997年我国的养老保险制度改革以来,养老金的待遇水平和缴费水平就一直饱受争议。一方面,目前28%的基本养老保险缴费水平已经处于较高的水平,几乎没有向上调整的空间;另一方面,基本养老保险的绝对领取水平和替代率并不算高。这因为如此,才有了养老金待遇连续多年上调。然而,一味的上调对养老基金的可持续能力却是大大不利的。虽然养老金近些年不断上调,但上调标准过于主观,而且一直处于一个较高的水平,这对养老保险基金未来的偿付能力造成了很大压力。这一点已经从近两年的政策调整中有所体现,从2005年到2015年,基本养老金的上涨幅度是每年10%左右,而2016年的调整幅度已经降为6.5%,今年只有5.5%的增幅。这意味着我国养老保险未来待遇调整会以更合理的方式进行。养老保险待遇调整一方面要能够保障退休人员的实际生活水平有所提高,符合共享经济发展成果的要求,另一方面要能够适应当前经济环境,保证养老保险基金可持续承受能力。满足这样条件的待遇调整安排才是可持续的。

第二、提高投资水平。我国的养老基金目前采用统账结合的方式。其中个人账户的基金采用积累形式,统筹部分则采用现收现付的方式。我国目前的在职参保人员仍然较高,养老保险基金每年缴费水平仍然略高于支出水平,超出部分则作为统筹基金结余。但统筹基金结余和个人账户的投资收益水平过低造成了基金缩水问题严重。据数据统计,养老保险基金在2009年到2014年间的投资年化收益率不足2.5%,这不仅低于通货膨胀水平,甚至不到一年期定期存款的收益水平。这样的投资水平造成了养老金的巨额福利亏损,无法满足养老保险基金的可持续性要求的。因此,国务院从2009年开始一直着手建立养老基金的投资管理办法。2012年,经国务院批准,全国社会保障基金理事会受广东省政府委托,投资运营广东省城镇职工基本养老保险结存资金1000亿元。2015年,国务院印发了《基本养老保险基金投资管理办法》。这都说明养老保险基金在积极争取提高投资水平。目前基本养老基金的基本投资管理框架已经确定,基金将采用受托管理的方式,首批养老基金管理机构也已经确定。养老基金的资产一直具有“长期、稳定”的标签。这对资金运作的安全性和稳定性给予了非常高的要求。而对于社会养老保险基金而言,安全性自然是更加重要的,在保值的基础上,进而追求一些增值收益,这也使得基金公司必须具有超群的风险控制能力。从目前选定的机构来看,都是一些业绩优秀,风险管理能力很强的基金管理机构,相信会大幅提升养老基金的投资收益水平。

第三、严格领取标准。根据我国养老保险目前的规定,男性职工的法定退休年龄在60岁,女性职工和干部的法定退休年龄分别是50岁和55岁。但在实际操作中,很多地区的职工会通过各种理由提前退休以领取养老金。根据测算,目前实际的退休年龄男性约为56岁,女性约为52岁。在过去的20年间,在职参保职工的人数一直较高,与退休参保人员之比可以仍然可以保证基金收入大于支出,提前退休所造成的基金压力问题并不明显。从人社部近年来的公报可以看出基金的收入与支出差尽管还大于零,但绝对金额在逐年下降。如果仍然按照这个趋势发展的话,未来两三年内就会出现入不敷出的情况。因此,在养老基金改革的过程中务必要重视制度的执行力度,严格养老金的领取标准,才能保证政策的有效性。

除了以上几个改革方向之外,调整人口生育政策、延迟退休年龄等政策可以从人口结构方面改善在职参保职工和退休参保职工的比例,缓解养老基金压力,从侧面推动养老基金的改革,为养老基金改革争取时间。提高养老基金的精算水平、建立养老保险基金年度精算报告制度等政策可以从理论层面为养老基金管理保驾护航,我国目前的基本养老保险体制中的很多参数制定都过于主观,缺乏客观依据,一些计算还存在着较大的精算漏洞。需要建立规范的精算制度,保证养老保险基金的精算平衡。

当然,我国养老金改革绝对不是一个孤立的问题,也不是一个单纯的养老问题或是基金投资问题,而是关系到我国人口、经济、社会等诸多方面的综合问题。因此,其改革方案也必须站在全局的高度,搞清楚其本质问题,通过制定人口老龄化的国家级别战略,来解决养老金的可持续性问题。我国养老金改革虽然迫在眉睫,但任重而道远。

转载自《中国保险报》“北大保险评论”栏目第558期,2017年4月25日

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