院新闻

学院新闻

您当前位置是:网站首页 > 学院新闻
孙祁祥教授在北京大学政府和社会资本合作(PPP)研究中心成立大会上的主旨发言

2017-09-12   


尊敬的史耀斌副部长、郝平书记、 厉以宁先生,尊敬的各位嘉宾、朋友;女士们、先生们:

大家上午好!

今天北大的英杰交流中心高朋满座。今天是9月9号,“九”在中国的传统文化中被认为是极阳之数,“双九”寓意深厚。借着这样一个好日子,由财政部和北京大学联合成立的北京大学“政府和社会资本合作研究中心”隆重举行揭牌仪式,来自全国各地的专家学者济济一堂,共同就“引领新常态、创新PPP发展理论与实践”的相关问题发表高见。首先请允许我代表北京大学经济学院和北京大学PPP研究中心向各位领导和来宾表示热烈的欢迎和衷心的感谢。

刚才各位领导和专家学者就PPP中心成立的意义及PPP的相关理论和实践问题做了非常深刻的阐述,很受启发。借着这个机会,我想谈以下几个方面的思考,以就教于各位大家!

一、如何理解和认识PPP

我们讨论任何问题都需要明确内涵和外延,否则可能出现语义不明、争论不清的问题。因此,从学理的角度来看,如何理解和认识PPP是我们讨论问题的重要前提。

在座的各位都知道,从国外发展起来的PPP是政府和私人资本在公共领域合作,共同提供公共产品的一种合作模式。因此,PPP无疑是一种融资模式或者管理模式。

但除了这个视角以外,我们是否还应当或者可以从其他视角来理解和认识PPP呢?相信大家都熟知马克思的那个著名论断:“假如必须等待积累去使某个资本增长到能够修建铁路的程度,那么,恐怕直到今天世界上都还没有铁路。但是,通过股份公司转瞬间就把这件事完成了。”因此可以说,股份制因筹资而生,但如果我们只是从筹资的角度去认识股份制,而忽略它对公司治理、对现代企业制度、对整个社会治理体系、进而对人类社会发展的重大意义,那可能就有点管窥蠡测了。因此我认为,作为投资项目的一种融资模式,这可以是我们认知PPP的微观视角;作为产业发展的一个制度创新,这可以是我们认知PPP的一个中观视角;作为经济发展的核心理念:使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,这可以是我们认知PPP的一个宏观视角。当然,这三个视角也不是截然分开的:理念决定制度创新的方向,制度创新决定融资模式的成效。

二、从社保体制改革的角度看PPP

按照对PPP这样一个理解的维度,下面我想从社保体制改革的角度谈一下PPP的运用。其实我和我的同事早在七、八年前就对PPP及其在社保领域的运用进行了一些思考,这应当是一个中观和宏观的视角。

在社保制度的改革发展中,我国早就确立了多支柱的目标模式,本意就是希望通过政府和市场机制的配合,既能“广覆盖、保基本”,又能满足群众的改善性需求,这本身无疑就具有公私合作的特性。而且,基于国际经验和中国国情,我国未来的社保改革仍然应以PPP模式为目标模式。

首先,只有坚持PPP模式导向的改革,才能确保社保制度的可持续性。仅就养老保障体系而言,根据有关专家的测算,目前城镇职工基本养老保险第一支柱提供的养老金替代率大约为40%,随着人口老龄化的加剧,到本世纪下半期,这一替代率将会下降至20-22%左右,如果以70%作为合意替代率水平的话,就有将近50%需要依靠第二和第三支柱来补充,如果没有社会力量来参与养老保障的“生产”和“供给”,没有有效的市场体系来提升养老保障的效率,将会对第一支柱构成巨大压力,由此加剧社会风险。其次,只有坚持PPP模式导向的改革,才能保证社保制度实现公平性目标。在现有的资源约束条件下,我国的社保待遇势必不能超越经济发展水平,只能以“保基本”为制度目标,所以社保改革不能一味地给政府责任“做加法”,而是要合理限定政府的财政责任,同时要将有限的公共资源向弱势群体倾斜,这样才能确保公平性目标能够实现。在此前提下,我们只能通过市场来满足具有相应支付能力群体的保障需要,未来的保障体系一定是政府、社会、市场、个人共同负担的多元保障模式。再次,PPP模式所代表的多元化保障体系,有利于降低行政成本、系统性地提升效率并提高服务质量。

在PPP导向的社保改革中,我们发现有三个问题的处理和应对非常重要:一是明确政府和市场各自的职责。在社保改革中,无论我们如何强调市场机制的重要性和必要性,都必须尊重一个基本前提,那就是社保制度天然是由政府主导的。所谓的公私合作模式,绝对不等于转移、甚至推卸政府的责任,而只是说要将政府的职能限定在合理明确的范围内,从这个意义上来讲,PPP模式主张的是厘清责任,避免让政府陷入“泛福利化”的陷阱,但政府绝不能推卸其应负的责任。二是同步提高政府和市场的问责能力。在PPP模式下,政府和市场成为战略合作伙伴,市场机构开始掌握更多的有关运作的信息,如果只是政府对市场的单向问责,这极有可能导致有责任规定、但责任无法有效落实的局面,也可能导致责任要求过于严苛死板、以致市场组织丧失灵活性和创新能力。合作伙伴意味着二者要“各担其责、各尽其责”。因此,问责要成为常态的工作机制,这实际上要求同步提高政府和市场的责任能力。三是提升政府的管理能力。PPP模式还意味着,依靠市场机制承接社会保险的运行管理服务将成为常态,这对政府管理能力提出了重大挑战,这包括政府管理工作的重心前移和激励机制的设计。

总体而言,在社保改革中,政府仍将发挥主导作用,但具体机制必须做出重大改变,不能再走直接管理的老路子。这种经验对于其他领域的PPP发展也具有重要的借鉴意义。因为,提升政府管理效能,激活市场潜力,也正是PPP模式的根本要义。

三、从商业保险资金运用的角度看PPP

从商业保险资金负债期限长、规模大、安全性要求高的特性来看,它与PPP项目具有天然的契合性。首先,公共品投资领域的项目通常来说期限都较长,而保险资金尤其是寿险资金属于长期负债,为了满足资金保值增值要求,保险资金一般需要投资长期限的项目,这与PPP项目一般10-30年的长期资金需求非常契合,因而具有其他资金很难比拟的优势。其次,保险资金,特别是寿险资金规模大(我国保险资金中的82%来自寿险业),且由于寿险保单长期性的特征,其资金来源具有稳定性,因此,保险资金可以成为PPP项目可靠、稳定的资金供应方。再次,保险资金的安全性要求很高,这与PPP项目尤其是项目回报机制为“政府付费”或者“使用者付费+可行性缺口补助”的PPP项目,即结合政府信用的PPP项目的投资特征高度匹配。截至到2017年7月份,我国的保险总资本已经突破了16万亿元了。如此庞大的资金规模迫切需要寻找适宜的产业和投资渠道来进行资产和负债的最佳匹配,而PPP正是产融结合的一个有效平台。

四、北大PPP研究中心的任务与责任

繁荣PPP理论研究,跟踪探讨PPP发展中存在的问题,推动PPP健康发展,走好中国之路,为世界其他国家和地区提供发展经验,是当前我们面临的一个重要问题。北京大学政府与社会资本合作研究中心正是在这样的背景下成立的。中心将坚守北大勤奋、严谨、求实、创新的学术风气,秉持“国际视野、中国理念、学术高地、行业智囊”的要求,用“PPP”的“定位”来承担“PPP”的使命。

所谓PPP的使命,是我们今天讨论的主题,也就是众所周知的public, private and partnership。而我今天在这里提出的“PPP”定位,则是北大PPP研究中心的任务与责任。这里的PPP,分别是Platform, Provider and Promoter的英文首字母缩写。

Platform——平台。由财政部和北京大学联合设立的PPP研究中心具有财政部的政策优势、北京大学的科研优势和社会各界参与方的资源优势。借助各方优势,中心将搭建起“政产学研联盟平台”、“创新理论研究平台”、“科研成果转化平台”、“专业人才培养平台”、“国际交流合作平台”。

Provider——提供者。通过北大PPP研究中心这个平台,来提供PPP的基础理论,提供政策咨询、提供国际经验,提供中国案例,提供专业人才,提供国际对话。通过各方努力和扎实工作,将中心打造成为中国PPP研究的高地。

Promoter——促进者。通过北大PPP研究平台,促进政府与市场有效结合路径的理论探索,促进资源配置最佳方式的实践探索;促进中国经济可持续健康发展的不懈探索,为中国、乃至世界PPP理论及实践的发展,提供卓越的智力支持。

北大,是中国的北大,是世界的北大。北大的使命是“守正创新、引领未来”。中心将秉承国家新的治国理念,服务国家发展战略,为推动PPP事业的良性、健康发展而努力!

谢谢大家!

  • 北京大学经济学院

  • 北大经院人

  • 经院校友办