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【“两会”笔谈】夏庆杰:中国多维扶贫的成就及展望

2018-03-05   



一、经济增长、贫困与多维贫困

世界银行和诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚・森(Sen, 1999)一致认为:贫困的表象是收入或消费贫困,其本质是绝大多数贫困人口以教育和健康为代表的人力资本的缺乏。导致这种状况的根本原因是一个国家或社会教育和医疗等公共设施供给的不足和缺失。Alkire和Foster(2007、2011)两位学者近一步把阿马蒂亚森关于个人能力的理论发展为多维贫困,其主要指标有健康、教育、饮用水、厕所、用电、交通等多维指标。据此,本人认为:多维贫困与收入贫困不同,主要指教育医疗及其他公共设施的缺失。

早在红色瑞金时期我党就开始关注根据地人民的教育和卫生建设;在晋察冀抗日根据地,我党大规模开展了根据地广大人民的教育、医疗及妇女解放工作。从新中国成立到改革开放以前,中国政府在教育、医疗、水、电、交通、通讯等人类发展基础设施建设方面取得了令人瞩目的成就。然而,由于重工业发展战略以及计划经济体制的缺陷,改革开放前绝大多数城乡人民处于贫困状态。尽管如此,从新中国成立到改革开放前的中国政治经济社会发展为改革开放后的中国经济奇迹奠定了坚实的政治经济社会基础。阿马蒂亚・森说,改革开放前新中国在人力资本上的积累,为改革开放后的中国经济奇迹进行了充分的社会准备(Sen, 1999)。由此可以看出,一个国家或社会的社会基础设施的发展本身并不能保证导致收入贫困的消除,但是可以成为该国经济起飞的必要条件之一。

改革开放就是把中国解放后储备的巨大能量发挥出来。引爆中国巨大能量库的魔法,就是在中国经济体系中引入市场因素。中国改革开放政策的实质,是在中国计划经济和国有企业为主的经济体系中不断引入市场因素,农村集体企业、个体企业和城镇非国有企业在上世纪80年代初期选择从事纺织服装等轻工业,完全是自然而然的市场化自主行为,因而80年代的中国初始工业化的成功更多是当时中国情况下市场化的结果。另外,只有广大基层民众能够大规模参与的工业化才能实现大规模快速减贫,除此之外别无他法。


二、新中国成立以来多维扶贫实践和成就

新中国成立以来,政府通过教育、医疗、性别平等、妇幼健康、碘缺乏防治等人力资本的投资,提高农民创造财富的能力;通过电力、交通、通信等基础设施的建设,提高农村居民生活便捷程度;通过异地扶贫搬迁、改炉改灶、安全饮用水等帮助农村居民改善人居环境;通过五保、低保、农保等兜底政策,保障弱势群体的生活质量。

从教育扶贫发展历程来看,教育扶贫的内涵随着经济社会的发展而发展。教育扶贫政策已经从初期的文化扫盲和义务教育,逐步拓展到涵盖学前教育、基础教育、职业教育、继续教育等多层次、多类型教育在内的政策体系;教育扶贫项目计划也细化到各个领域,如学前教育三年行动计划、农村义务教育学生营养改善计划、国家农村贫困地区定向招生专项计划、乡村教师支持计划等(钟秉林,2016)。然而,在教育扶贫过程中也出现一些问题值得反思,比如“大跃进”时期的冒进主义、“撤点并校”的盲目主义。此外,随着工业化、城镇化的推进,农民工进城带来的留守儿童、随迁子女的义务教育也引起政府和受教育者的注意。针对新时期出现的新问题,政策制定者需要及时出台相关的政策,以保障这些特殊群体平等的受教育机会。

从医疗扶贫发展历程来看,经历了改革开放前农村合作医疗全民保障的幸福时期,也经历了合作医疗解体,农村居民因病致贫的阶段,再到以大病统筹为主的新型农村医疗合作制度的重构。与改革开放前的农村合作医疗保险相比,新农合是以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度,在因病致贫、因病返贫上发挥一定的积极作用。然而,新农合在基本卫生服务提供、门诊医疗报销、异地结算方面还存在不尽人意的地方,未来需要根据现实中存在的问题,不断健全和完善,以保障农村居民、外出打工者参与保险的积极性。

从基础设施发展历程来看,电力、交通、通讯、安全饮用水等方面都取得了显著的成效。其中,电力方面,经过几轮升级改造后,农村用电从“点灯看电视”升级到了电力化生产,用电从消费层面进步到生产层面(奕含,2017)。但是由于历史和自身建设的问题,农村的电网基础设施建设差,电网负荷低,经常出现一些运转故障,因此仍有必要对农村电网进行合理规划及改造,以满足农村居民日益增加的用电需求(胡风强等,2017)。交通方面,尽管我国贫困地区交通建设取得了一定成效,但总体上交通基础设施供给无论从路网通达深度还是通畅水平都无法满足农村经济的发展需要。另外,大部分贫困地区公共客运服务基本解决了“开得通”问题,如何“留得住”却是共同难点(向爱兵、李名良,2016)。安全饮用水方面,目前我国基本解决了人畜饮水的问题,不过如何解决水污染造成的健康问题,依然任重道远。信息化方面,农村信息化是解决贫困问题的突破口和重要驱动力。不过,在农村贫困地区信息化建设中,不仅要搞好实现信息化的基础设施建设,更重要的是培养能熟练使用农业科技信息的人,即要让农民成为有较高信息素质的社会主义新型农民。

从人居环境发展历程来看,经过近40年的发展,我国在改炉改灶、厕所卫生、易地扶贫搬迁等方面取得了一定的成就,但是垃圾分类处理、厕所卫生等影响居民身心健康的人居环境仍然有待进一步提升。此外,搬迁移民是非常脆弱的群体,不仅生产、生活上存在困难,文化精髓也存在困惑,有故土难离的恋乡情结。因此,在搬迁工作中不仅要重视安置区的基础设施建设,更要重视其教育、医疗、卫生、文化等公共服务配套的健全,才能让他们“搬得出、留得住”(杨正学,2016)。

从农村社会保障发展历程来看,经过近40年的发展,我国已经初步建立了与市场经济相适应的社会保障制度框架。然而,我国现行的社会保障制度仍然存在诸如保障水平低、覆盖面小、养老保障的社会互济性低、城乡差距明显等问题。如何缩小城乡社会保障在立法、管理体制、资金筹集、待遇方面的差距,政策制定者依然面临较大的考验与挑战。


三、党的十八大以来的扶贫攻坚战

十八大以来党中央提出要在2020年彻底根除贫困。让省、市、县、乡四级第一书记以及大批干部下乡扶贫是十八大以来党的领导集体具体践行党的群众路线的重要举措,也是中国社会主义制度优越性和中国国家能力的具体体现。

郑永年(2017)教授认为,中国农村的贫困问题可能产生于乡村基层治理的失败;让省、市、县、乡四级第一书记以及大批干部下乡扶贫将大幅度提高乡村治理水平。具体而言,现在的几千万贫困人口是扶贫过程中的最难啃的硬骨头。科学研究发现,贫困导致贫困人口的判断能力、企划能力下降(Mani et al., 2013),贫困户的社会关系网络更为薄弱、借贷能力低下(向仁康,2011)。贫困人口在社会上没有声音(voiceless),经济上极为脆弱(vulnerable),经受不起任何打击。省、市、县、乡四级书记及大批干部驻村一对一精准扶贫就是给贫困户提供智力、财力、社会网络关系扶贫,并通过产业项目推动贫困户在经济上脱离贫困,真正做到“弱农户,强推动”。

在中国成为世界第二大经济体和第一大制造国之后,减少对出口的依赖和有效增加内需构成了中国经济稳步增长的关键。快速根除贫困和逐步减少收入差距,一方面可以改善中低收入群体的生活质量,另一面还可以提高整个经济的有效需求。中低收入群体的消费边际倾向最高。因而,根除贫困和减少收入差距是中国经济稳步增长的物质基础。


四、2020年根除贫困后的挑战及对策

在继续保持我国在教育、医疗、水电、交通运输、男女平等、改炉改灶、改造厕所、低保五保救助、自然灾害救助等方面的多维扶贫之外,还应该关注以下问题:

(1)实施农村农牧业保险,避免脱贫户返贫。2020年根除贫困后面临的首要问题,是如何保证那些脱离贫困但是其收入水平徘徊在贫困线附近的农户如何不再陷入贫困。农牧业生产受气候变化和自然灾害的影响较大,因而从事农牧业生产的农户在经济上是极为脆弱的,一场天灾就会导致这些农户再次陷入贫困。购买农牧业生产保险就成为2020年脱贫农户不再陷入贫困的重要制度保障了。

(2)建立大医院专家教授乡村定期巡诊制度,解决偏远地区人民就医难问题。对于远离大城市的广大农村居民而言,求医看病恐怕是最困难的事情了。不仅路途遥远、旅行住宿费用昂贵,而且常常很难得到好医生的治疗。在十八大以来的扶贫攻坚战中,陕西省建立了省城大医院的专家教授乡村巡回医疗制度,到县城、乡镇甚至农民家里为农民诊治,大大缓解了农民就医难问题。如果建立全国大医院的专家教授常年乡村巡回医疗制度,将有效缓解农民的就医难问题。

(3)对农村常见病前置医疗预防干预,降低因常见病导致的因病致贫。因病致贫依然是农村脱贫群体返贫的一个主要危险,尽管农村医保制度在很大程度上可以帮助患病家庭报销绝大部分医疗费用,但是患病家庭的陪护病人任务也是一项沉重的负担。实际上,因病致贫的多是农村中老年居民的常见病如心脑血管疾病、胃病等。对这些疾病如果早期进行医学干预,可以避免大部分常见病的大面积发生,从而不仅可以节约农村医保基金的开支,而且可以在很大程度上避免因病致贫现象的发生。

(4)在贫困地区重新设置小学,解决贫困家庭儿童上学难问题。农村撤校并校在一定程度上导致了贫困地区农村儿童上学距离远、辍学率提高;上学距离远加重了农村居民上学、陪护、住宿、伙食等方面的成本,把教育成本转嫁给了贫困农村居民(史耀波、赵欣欣,2016)。在贫困地区和山区恢复小学将改善贫困地区儿童的受教育状况、减轻贫困家庭的教育负担。

(5)增加对农村离异女性的救助,避免离异女性的返贫。难以脱贫的农村妇女及其家庭,通常是由于其陷于多重困境,或面临两种以上的贫困因素威胁 ---- 子女教育费用居高不下、家庭成员患病(尤其是患慢性病)、家庭劳动力缺乏尤其是可以外出务工的劳动力缺乏等问题常常是交叉并存。与此同时,婚姻风险正在成为农村留守妇女面临的另一大致贫因素。留守妇女家庭收入主要依赖丈夫的务工收入,因此一旦离婚,妇女的生活往往容易陷入贫困状态(吴惠芳,2016)。

(6)调整国家户口居住政策,从根本上解决留守儿童问题。据民政部网站消息,2016年农村留守儿童人数为902万,留守儿童得不到父母的日常关爱,身心健康、教育、安全等受到严重影响(段成荣,2016)。调整整个国家的城镇户口居住政策,提高城市对城市农民工的全方位接纳,允许农民工子女入托入学将有效解决农村留守儿童问题。

(7)移风易俗,减少农村因大操大办婚丧嫁娶导致的贫困。近年来农村大操大办婚丧嫁娶、升学满月酒等,导致农户经济负担沉重。这是一个死循环,只能靠政府的外部干预才能解决。县乡政府应该对大操大办婚丧嫁娶升学满月酒等进行禁止和处罚,并倡导清新节俭的社会风尚。

(8)消除乡村环境污染,建设美丽乡村。随着农村富裕程度的提高和农村消费工业品的大幅度增加,农村各类工业消费品垃圾的污染也越来越严重。集中科学处理农村工业消费品垃圾,将有助于美丽乡村的建设。

(9)让城市接纳农民工,减少农民工贫困。目前我国约有2.5亿农村人口在城市生活和工作(段成荣,2016)。由于城市户口居住政策上的问题,在城市的农村人口很难享受城市的医疗、教育、养老等社会保障政策。此外,由于在城市的农村人口多居住拥挤、不敢消费,因而生活在相对贫困的状况之下。实现城乡一致的户口居住、社会保障、上学就医等政策将有效缓解城市农民工家庭的贫困问题。

(10)加强党对农村的领导,下派大学生村官,增加县乡干部下村,强化政府乡村治理。郑永年(2017)教授认为,中国农村的很多问题(如宗族黑社会势力、非法宗教等)是改革开放以来政府乡村治理薄弱造成的。十八大以来的扶贫攻坚战、省市县乡四级书记下乡扶贫是践行党的群众路线和加强乡村治理的重要举措。2020年根除贫困后,加强乡村党建、乡村治理的任务依然严重,强化大学生村官和县乡干部下村,将有助于乡村治理。


参考文献:

1. Alkire, S., and J. E. Foster (2007). “Counting and Multidimensional Poverty Measurement,” Oxford Poverty and Human Development Initiative, OPHI Working Paper.

2. Alkire, S., and J. E. Foster (2011). Counting and Multidimensional Poverty Measurement. Journal of Public Economics, 95:476-487.

3. Mani, A., S. Mullainathan, E. Shafir, J. Zhao (2013). Poverty Impedes Cognitive Function. Science, 341, 976-980.

4. Sen, A (1999). Development as Freedom. New York: OUP.

5. 段成荣,(2016),解决留守儿童问题的根本在于止住源头。《武汉大学学报》,第62卷第2期,第15-18页。

6. 胡风强、崔宾、铉令明(2017),关于农村电网改造中存在的问题及改造措施。新晨报,2017-1-5。

7. 史耀波、赵欣欣(2016),农户视角的撤点并校政策认可度影响因素识别研究———基于陕西、宁夏与青海农村调研数据。《中国农业大学学报》,2016,21(7):171-180。

8. 吴惠芳(2016),农村妇女扶贫面临的新挑战。妇女研究论丛,2016(6):12-14。向爱兵、李名良(2016),贫困地区交通发展问题及交通扶贫政策效果分析。中国交通观察,2016(11)。

9. 向仁康(2011),社会资本理论视角下我国城市贫困及反贫困研究。《文史博览》,2011(9):42-44。

10. 杨正学(2016),关于易地扶贫搬迁工作的几点建议。中国人民政治协商会议邢台市委员会,2016-4-28。

11. 奕含(2017),千亿扶贫大工程提前竣工,1.56亿农民用上动力电。观察者网,2017-9-30。

12. 郑永年(2017),中国农村的贫困与治理。《凤凰评论》,2017-12-8。

13. 中共中央(2014),《十八届五中全会公报》。

14. 钟秉林(2016),教育扶贫是最有效、最直接的精准扶贫,中国民族教育,2016-5-10。

(作者系北大经济学院教授,联系方式:qingjie.xia@pku.edu.cn)



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