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【“两会”笔谈】李连发:地方政府债务管理与官员考核

2018-03-08   


李连发

北京大学经济学院教授

lfli@pku.edu.cn


2018《政府工作报告》提出“加强地方政府债务管理,防范化解地方政府债务风险”。资源配置效率是评价地方政府债务合理规模的最终标准。为与资源有效配置保持一致,需要考虑地方官员在不同任期和考核方法下的动机。地方官员任期长短与合理的地方政府债务期限之间并没有简单划一的“一刀切”的关系,地方官员考核中GDP和债务偿还的权重也没有简单划一的“一刀切”的数字,而是要根据各地区的经济发展实际情况。当地方政府有超越资源有效配置进行扩张的财务基础时,强化GDP考核就给了财政扩张以借口,导致资源过度配置,债务规模趋于扩大。反之,当资源配置效率被财政资源不足所制约时,一味强化债务偿还考核,使得地方政府不能灵活地运用手中的债务工具,就会制约地方经济的发展,使得GDP无法到达潜在的资源最优配置的水平。

自2014年新《预算法》出台以来,尽管我国地方政府债务管理制度逐步得到完善,但地方政府债务的规模依然庞大。根据中国社科院国家金融与发展实验室编制的《中国国家资产负债表》,2016年12月底,我国地方政府债务是17.5万亿(窄口径)到21.3万亿(宽口径),占国民生产总值的比重分别为23%和28%。国际评级机构对我国地方政府性债务风险尤其关注。2017年5月24日,穆迪将我国的主权信用评级由A3调至A1。2017年9月21日,标普将我国的长期主权信用评级由AA-降至A+。根据国家审计署数据,2010年12月和2013年6月,我国地方政府性债务余额分别为10.7万亿元和17.9万亿元。

地方政府领导干部追求GDP的政绩动机与地方政府性债务风险相关。2016年11月14日,国务院发布《地方政府性债务风险应急处置预案》。《预案》提出,在发生IV级(一般)以上地方政府性债务风险的省份,省级政府应将地方政府性债务风险处置纳入政绩考核范围。

有必要将地方政府领导干部的任期和考核与地方政府债务结合以来加以考察。任期的长短和考核的内容将影响地方政府领导干部在任期结束时选择达到考核内容的要求。1982年和1990年,我国分别建立了官员退休制度和高级官员异地任职(官员交流)制度;前者限制了高级官员的任期,后者减少了官员在同一地区的任期。根据1978至2002年期间省(自治区和直辖市)级党政领导(省委书记和省长(自治区主席和直辖市市长))的任职数据,最长的任期达到12.4年,最短的任期为0.4年,平均为3.532年。将数据样本期间延长到1978年到2007年,省委书记和省长的平均任期为4.52年和3.75年;1985年和1994年后上任的省委书记平均任期分别为4.37年和3.69年,省委书记的调动越来越频繁;省长的平均任期基本保持在3.7年左右,基本稳定。省委书记任期更长,是省的“第一把手”,对地方经济发展(包括地方政府债务)负主要责任。由于晋升机会有限,地方官员都希望在自己任期内做出成绩。省级干部被提拔的概率与其任职地区的经济增长率有关。

干部提拔的考核主要包括,一是组织部门在干部考察任用期间的“德、能、勤、绩、廉”考核,二是针对各级领导班子的综合目标责任制考核。2002年7月,中共中央印发《党政领导干部选拔任用工作条例》。该条例并未提供任何定量的指标体系给备选干部打分。作为综合目标责任制考核的早期实践,1988年1月,河南省新密县县委决定实施乡镇领导岗位责任制。综合目标责任制考核最早出现在县、乡之间,随后地市对县级领导班子进行综合目标责任制考核,再后出现省级对地市领导班子的综合目标责任制考核,中央对省级领导班子的综合目标责任制考核最晚出现。2006年7月3日,中共中央组织部印发实施《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》;在2006年之前,对省一级领导干部,在文件中不存在具体考核指标体系;在2006年以后,也没有公布实施过量化指标计算体系。作为换届干部考察,考察领导班子实绩的内容包括:本地人均生产总值及增长、人均财政收入及增长、城乡居民收入及增长、资源消耗与安全生产、教育、就业、社会保障、城乡文化生活、人口与计划生育、耕地资源保护、环境保护、科技投入与创新等。具体指标选取和指标权重均没有明确规定。

地方政府债务与地方政府领导干部的决策密切相关。主要领导干部对地方政府债务有相当程度的控制和影响。各地经济增长的影响因素很多,地方政府领导任期和考核可能只是其中一方面。相对而言,地方政府负债是地方政府领导直接可以决定的,与地方政府领导任期和考核之间的联系更加直接和清晰。

除了GDP考核以外,地方债务偿还状况也是政绩考核的重要内容。1994年分税制以后,各地原有的国有和乡镇企业难以继续为地方政府提供财政收入,各地迫切需要增加财政收入。省级、地市级、县级对下级政府考核的目的之一是激励下级政府增加财政收入。以下将地方官员考核内容构成类型分为3种:考核内容类型A,既考核GDP,也考核债务偿还;考核内容类型B,只考核GDP,不考核债务偿还;考核内容类型C,不考核GDP,只考核债务偿还。

在地方债务偿还能力较强的地区,在A类考核下,考核内容综合地方债务偿还和地方经济总量两方面。地方官员关心任期内的政绩,也就是关心任期内的债务偿还和经济总量。因为举债有助于提高经济总量,地方官员会举债超过社会最优水平,达到债务偿还的临界水平。在B类考核下,由于债务偿还的权重为零,为GDP政绩,地方政府官员甚至可能举债超过偿还的临界水平。在C类考核下,淡化GDP考核(GDP考核权重为零),债务偿还的考核权重为1,地方官员可能会增加债务偿还,从债务偿还临界水平向左移,使得举债水平接近社会最优水平。对于地方债务偿还能力较强的地区,淡化GDP考核,强化债务偿还的考核权重,适度延长官员的任职年数(使举债的负面效应内部化),有利于资源配置效率的提升。

在地方债务偿还能力较弱的地区,在A类考核下,该官员如果仅考虑GDP和与自己相关的债务偿还,则可能通过举债将GDP推高。在B类考核下,地方官员不担心债务偿还,举债规模增加。在C类考核下,地方官员举债水平回归真实债务偿还临界水平,使得债务水平低于与资源配置效率一致的水平。对于地方债务偿还能力较弱的地区,强化GDP考核,弱化债务偿还的考核权重,适度缩短官员的任职年数,有利于使得地方政府债务水平与资源配置效率相一致。债务偿还考核力度下降可能带来以下结果,导致地方政府债务趋于超过平均意义上真实的债务偿还临界,但这需要灵活看待,因为举债是使得经济总量趋于资源配置最优水平所需要的。因此,A类或B类官员考核加上适度缩短官员任期有利于将地方政府债务保持在与此类地区资源配置效率一致的水平。

地方官员任期长短和最优的地方政府债务期限并没有简单划一的最优数字,地方官员考核中GDP和债务偿还的权重也没有简单划一的解,而是要根据各省份的经济发展实际情况。当地方政府有超越资源有效配置进行扩张的财务基础时,强化GDP考核就给了财政扩张以借口,导致资源过度配置的扭曲。反之,当资源配置效率被财政资源不足所制约时,一味强化债务偿还考核,使得地方政府不能灵活地运用手中的债务工具,就会制约地方经济的发展,使得GDP无法到达潜在的资源最优配置的水平。


附:作者简介

李连发:北京大学经济学院教授、博导。研究领域:经济金融体系中价格机制的复杂性。在《经济研究》、《金融研究》、《Economic Inquiry》、《China Economic Review》和《Quarterly Review of Economics and Finance》等期刊发表论文。



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