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【“两会”笔谈】张辉:以土地市场化为抓手,推动要素市场化改革

2018-03-10   

张辉

北京大学经济学院教授

nk94zhang@pku.edu.cn


近年来要素市场化改革的呼声不断高涨。在商品市场已经基本实现市场化的背景下,劳动力、土地、资金、技术、信息等生产要素的市场化改革也迫在眉睫。党的十九大报告中,要素市场化和完善产权制度一起被确定为经济体制改革的两大重点内容,也被视为现代化经济体系建设的应有之义。在各类生产要素中,土地作为一种重要的基础性资源,在中国工业化和城镇化进程中扮演着重要角色,与政府财政、房价波动、农村发展、社会治理紧密关联,是理解“中国模式”的关键。然而土地问题的复杂性也使得其市场化进程面临多重掣肘,发展相对滞后。土地市场化如何破局,这既关乎要素市场化改革的全局,对于未来的社会经济发展模式也将产生深远影响。2018年3月5日上午国务院总理李克强在第十三届全面人民代表大会第一次会议上《政府工作报告》对2018年政府工作的建议中提出“加快技术、土地等要素价格市场化改革,深化资源类产品和公共服务价格改革,打破行政垄断,防止市场垄断”;大力实施乡村振兴战略,全面深化农村改革,探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革等。

在城乡二元经济模式下,中国的土地市场也被分割为农村和城市两大块,其中城市土地市场还可细分为土地使用权出让的一级市场和土地使用权流转的二级市场,整体上呈现出农村土地集体所有、城市土地国家所有的特征。近年来,土地市场化进程不断加速。农村土地市场上,在农村土地承包关系稳定并长久不变的前提下,土地确权工作已接近收尾,农村承包地所有权、承包权和经营权“三权分置”改革稳步推进并逐渐向宅基地领域探索,农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革在内的“三块地”改革试点也取得阶段性成果。按照农地流转率进行衡量,到2016年底全国耕地流转面积已达4.71亿亩,农地流转率由2004年的10.5%提升至35.1%。城市土地的市场化水平则远高于农村。自2004年经营性用地一律要求公开竞价后,“招拍挂”取代无偿划拨和协议出让成为土地出让的主流方式。“招拍挂”占出让总面积和总价款的比率由2004年的29.2%、55.2%上升至2015年的92.3%和96.0%,2017年国有土地使用权出让收入更是达到创历史新高的5.2万亿元。

土地市场化取得突破的同时,我们也要看到,中国的土地市场化进程仍然面临诸多问题,发展程度相对落后于其他要素的市场化改革。

土地市场化程度整体较低。在土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线的规制下,农村土地市场化进程要服从农业生产与粮食安全、农民与农村稳定的诉求,呈现出小步慢走的特征,即使是步子最大的集体经营性建设用地入市也面临多重限制。现阶段土地流转涉及的农户数量多、经营规模小,难以实现产业化和规模经营,在社会保障制度的不完善、安土重迁等社会观念等因素的制约之下,大规模且标准化的土地交易市场也没有形成。城市土地市场化同样面临发展困境。地方政府对土地财政的依赖程度同样呈波动上升趋势,2017年土地出让收入占一般公共预算收入的比值高达33.4%,土地财政的弊病短期内仍难以消除。与一级市场相比,城市土地二级市场整体不够活跃,在土地资源趋紧和产业结构转型升级的背景下,如何利用二级市场盘活土地资源、提升土地使用效率,这也是未来城市土地问题的一大重点。

土地供给结构不尽合理。工矿仓储用地和基础设施用地占比过高,商服用地和住宅用地比例较低,2017年基础设施用地和工矿仓储用地分别占土地总供应面积的61%和20%。长期以来在“以地谋发展”的思路下,地方政府倾向于通过高价出让商住用地、低价出让工矿仓储和基础设施用地的方式来发展本地区经济,一方面推动了本地区工业化和城镇化进程;另一方面也导致了房价的快速上升。与此同时,工矿仓储用地常以协议出让或挂牌出让,基础设施用地常用无偿划拨方式出让,这也直接拉低了城市土地整体市场化水平。2015年划拨土地面积占供应总量的58%,远高于2004年24%的水平。

土地市场化区域差异较大。由于土地具有天然的垄断性和区位性,决定了其在空间上的配置无法像劳动力、资金等要素一样实现充分的自由流动。从全国三大区域看,东部地区城市土地市场化程度最高,中部次之,西部则明显落后。从地级市的视角看,经济发展越落后的地区,政府对于土地市场的干预程度越高,越倾向于采用低价、定向的方式出让土地。从土地供给角度看,由于土地资源受到国家高度的计划控制,其地区间分配并未与经济发展格局完全匹配,土地供给接近于均匀化。2003以来年国家出于区域均衡发展的考虑,土地供应向中部和西部倾斜,到2017年东部、中部和西部的供地面积分别占供地总量的37.4%、27.2%和35.4%。土地供给的倾斜为中西部的发展提供了助力,但也使得东部地区城市用地压力趋紧,抬升了城市生产和生活成本。

作为优化土地资源配置的重要手段,土地市场化的推进不仅有利于提升土地利用效率,也有助于促进经济发展模式的优化和升级。结合土地市场化现阶段面临的瓶颈和要素市场化发展的一般经验,农村和城市的土地市场化改革可以在以下方面予以突破。

农村是土地改革的主战场,也是土地市场化改革的突破口。农村土地市场化仍然存在极大的发展空间,承包地的流转、集体经营性建设用地入市、宅基地有偿使用、增减挂钩等政策的推行,一方面将会提升农村土地的使用效率,还权赋能,提升农民从土地中获得的增值收益,另一方面为城市土地发展提供新的土地资源。在发展方向上,农村的土地市场化应与乡村振兴、产业发展紧密结合,通过农地流转的扩大化、新型农业主体的培育来促进现代农业的发展,同时通过加强社会保障和培训来实现“农民上楼”的平稳过渡,为劳动力的产业间转移提供助力。

城市的土地市场化改革则应朝着精细化的方向发展,土地管理与经济发展阶段、人口和产业相适应。针对土地城市化快于人口城市化的现象,城市管理者在进行城市规划时就应该根据预期的人口变化情况和产业发展态势合理地配置土地资源。一方面着力提升土地利用效率,盘活土地存量资源,尤其是加快培育更加成熟的土地二级市场;另一方面调整土地供给结构,根据地区实际情况适当增加居住类土地供给。在土地市场的管理中,应完善相关的监管制度,提升土地市场运行的透明度,减少土地出让中的寻租空间。针对土地财政尾大不掉的问题,应逐步调整现阶段以一次性收取土地出让金的做法,探索以合理的土地增值税等方式公平分配土地增值收益。与此同时,土地市场化的提升也可能会导致地价上涨过快,土地融资可能加剧地方债务和系统金融风险,对此也需要加以重点监管和预防。


附:作者简介

张辉(1975--):北京大学经济学院副院长、教授、博士生导师。兼任文化部“十三五时期文化改革发展规划专家委员会委员”,商务部第二届经贸政策咨询委员会专家工作组“全球价值链专家”,《经济科学》杂志编委。

主要研究成果集中于产业经济和经济地理等方面,独立著作六部,参编参著十多部;在《经济研究》、《管理世界》等杂志发表学术论文七十多篇。


2010年获北京市第十一届哲学社会科学优秀成果一等奖(论文);2013年获教育部第六届高等学校科学研究优秀成果奖(人文社会科学)一等奖(合著);2016年北京市第十四届哲学社会科学优秀成果一等奖(合著)。

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