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【“两会”笔谈】秦雪征:人口政策的进一步调整应基于对人口数量与质量的权衡把握

2018-03-13   


秦雪征

北京大学经济学院教授

xqin@pku.edu.cn


随着我国人口老龄化的加剧,人口政策的调整成为社会各界关注的热点话题。近年来,党中央相继推行“单独二孩”、“全面放开二孩”等政策,标志着我国自20世纪70年代以来实施的人口管控政策相继在全国范围得到放松。然而,新的人口政策自实施以来,其效果和预期设想有着很大差距,年出生人口总数和人口出生率不升反降。2017年是实施“全面二孩”政策的第二年,但国家统计局的数据显示,该年我国出生人口1723万,比2016年减少63万人,人口出生率也同比下降0.52‰。为此,2018年“两会”期间,一些代表、委员提议实施“全面放开三孩”乃至彻底放开生育管制的政策;另一些代表、委员则建议政府改善生育环境,降低生育成本,以进一步增进政策实施的效果。代表、委员们的踊跃建言,说明人口政策的进一步调整还将是未来若干年学术和政策讨论的焦点。

关于人口管控政策对经济社会产生的长期影响,学界一直有不同观点。1979年以来实行的独生子女政策曾经有效控制了我国人口的过快增长,为“人口红利”的产生及我国经济的快速发展奠定了坚实的基础。但是,长年持续的计划生育使人口年龄结构不合理的问题日益凸显:根据国家统计局的数据,2017年我国15-59岁的劳动年龄人口持续第六年呈绝对下降趋势,比2016年减少600万人,比2011年减少2500万人;同时,我国60岁以上的老龄人口逐年上升,由2012年的1.94亿增长至2016年的2.31亿,同时老年抚养比也从12.7%上升至15.0%。为了遏制人口红利的流失和老龄化带来的养老压力,很多学者认为,继续执行计划生育政策将加重人口老龄化负担,并对我国的经济增长带来负面影响。然而,也有一些学者主张稳步推进人口政策的调整以避免未来人口结构的再度失衡和人口抚养负担的过快上涨。

笔者认为,人口政策的放松对短期内减缓我国“人口红利”的消失、维持社会的稳定发展具有重要意义。但是,它对经济发展的长期影响则取决于在我国当前的经济发展水平下,人口数量与质量之间是否存在权衡取舍的替代关系:如果人口数量的进一步增长会导致人口质量的下降,那么全面放松人口政策将可能对我国“以人为本”的创新型经济增长模式带来不利影响;反之,如果人口数量与质量之间不存在这样的负相关关系,甚至人口数量的提升还会导致人口质量的改善,那么人口政策的进一步放松将很可能会促进我国经济的可持续增长。从学术理论上来看,人口数量与质量之间的关系是经济学和人口学领域长期关注的重要问题。“人力资本学说”的创始人加里·贝克尔(Gary Becker)于上世纪七十年代正式提出了人口数量与质量的替代命题(Quantity-Quality Trade-off)。根据这一理论,当家庭面临着预算约束(budget constraint)和信贷市场失灵(credit market failure),并且父母对子女一视同仁时,由于家庭资源的稀缺性,子女数量的增多将导致父母只能对每个子女进行更少的人力资本投资,从而家庭中子女的数量与质量(人力资本)之间便会存在负向关系。结合上文可知,对这一理论的检验将有助于为我国当前和未来的人口政策提供微观经济学理论基础。然而,受到数据可得性和统计方法的制约,相关研究文献还比较有限,并且没有获得普遍的共识。

为此,笔者根据我国的历史和制度特点,选用全国性的人口抽样调查数据,利用计划生育政策的实施这一自然实验,结合新的计量经济学方法——断点回归设计(RDD),估算了人口数量对人口质量(教育水平)的单向因果影响。研究结果显示,家庭子女数量的减少确实能够导致子女人力资本水平的提高,这与经典理论“数量-质量”替代的预测一致。进一步的分样本研究表明,人口数量与质量的替代关系只在收入较低、信贷发展较落后的地区得以显现,并且“重男轻女”的现象也弱化了这一替代关系。因此,随着中国经济的发展,全面放宽家庭对子女人力资本投资的约束将可能减轻计划生育全面放宽的负面影响,从而有利于经济的可持续发展。

上述研究成果为我国人口政策的实施和调整给出了一些新的启示:第一,从整体而言,我国过去三十多年的计划生育政策在控制人口数量和提升人口质量方面均有积极意义,因此对于这一政策的评估应趋向正面,不能因为目前人口红利的消失而将计划生育政策的成果全盘否定。第二,人口数量与质量之间的替代关系确实存在,但在不同地区具有异质性,尤其在经济发达、信贷市场较为活跃的省份,这一替代关系可能不再稳健。这表明我们现阶段的人口政策调整不一定会带来人口质量的下降。也就是说,随着经济的快速发展,当家庭的收入和信贷约束得以缓解,子女的培养成本也不再对家庭构成负担时,人口数量的增加将不会对人口质量的提升构成威胁。对于经济发展相对落后的地区,通过加快地方信贷市场发展速度、建立低息助学金贷款机制等方式也可以缓解家庭对子女的教育投资约束,逐渐降低“放宽计划生育导致人口质量下降”的风险。第三,笔者认为虽然人口政策的调整放宽了生育的限制,但女性教育和收入水平的提高以及社会保障体制的完善使养儿育女的机会成本不断增加、生育意愿逐渐减弱。因此,政府应在“全面二孩”政策实施的同时,完善相关的配套政策,在解决民众的后顾之忧方面多做工作,使适龄家庭真正想生、敢生。为此,李克强总理在2018年的《政府工作报告》中提出了“增加子女教育专项费用扣除、加强对儿童托育全过程监管”等措施,表现出政府对这一问题的关注。最后,人口政策调整的真正目的是实现我国经济社会更可持续、更高质量、更有效率的发展,因此各个政策组合的关键目标在于加快“人口红利”向“人力资本红利”的过渡。上文已经提到,家庭收入和信贷约束的存在是抑制人力资本投资的重要因素,因此政府在进行公共教育支出时,不仅要继续提高支出水平,更需要优化支出结构,并向贫困落后地区倾斜,为形成更高质量的人口增长奠定基础。


(本文的主要观点来自“Does the One-Child Policy Improve Children’s Human Capital in Urban China? A Regression Discontinuity Design”,发表于《Journal of Comparative Economics》2017年第45卷)


附:作者简介

秦雪征,北京大学经济学院院长助理、教授、博士生导师,美国纽约州立大学经济学博士。研究领域为卫生经济学、劳动经济学和应用计量经济学。近年来在Journal of Comparative Economics、Health Economics、Health Policy and Planning、China Economic Review、《经济学(季刊)》、《世界经济》、《管理世界》等国内外著名学术杂志发表论文50余篇,出版《经济学原理》、《应用计量经济学:EViews与SAS实例》、《新型医疗保障体系中的农民工参保效果研究》等多部教材和著作,先后主持由国家自然科学基金、教育部人文社会科学研究基金、加拿大国际发展研究中心等机构资助的多项科研课题,教学成果曾在全国多媒体课程比赛中获奖。

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