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【“两会”笔谈】冯晴:积极推动社保基本养老金基金精算平衡原则下的全国统筹制度建设

2018-03-21   

冯晴

北大经济学院副教授

fengch@pku.edu.cn


作为世界第一人口大国,我国已经建立了以全社会人口为覆盖目标的社会基本养老保险制度,并成为全世界公共养老金制度覆盖人口最多的国家,社会基本养老保险制度在保障国民老有所养,促进社会公平正义,推动社会和谐稳定等诸多方面起到了无可替代的基石作用。另一方面,与世界上很多国家一样,作为我国养老保险制度第一支柱的社会基本养老金制度,也遇到了人口老龄化和人口预期寿命的不断提高带来的社会基本养老金基金支出膨胀,财政压力不堪重负的困扰。为了解决基金的偿付压力,我国政府不仅在加快建立社会养老金制度第二和第三支柱,还在2016年伊始放松了严格执行三十余年的计划生育基本国策,全面实施一个家庭允许生育两个孩子的政策,并明确提出不久的将来要在全国范围内实施延迟退休政策。与此同时,社保基本养老金基金管理也在不断进行制度完善和制度创新。2018年两会期间,李克强总理所作的《政府工作报告》就明确提出“推进社会体制改革。深化养老保险制度改革,建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度。”深化养老保险制度改革的重要目标之一是建立社保基本养老金基金的全国统筹制度,建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度是社保养老金基金实现全国统筹的重要步骤。

现代养老金制度中的公共养老金基金一般都采取现收现付制度,当代退休人员基础养老金以同时代劳动年龄人口的基础养老金缴费作为发放资金主要来源,在基本养老金基金收支出现缺口时则由国家财政补贴形式全额承担,我国亦不例外。基本养老金基金作为一种现收现付方式下的跨代互助互济养老保险形式,参加的人数越多则可以在越大的范围内实现风险共担和收益共享,从而实现基础养老保险的最大效益。由于历史原因,我国社保基础养老金制度目前实施分级管理制度。基础养老金分级管理制度不仅造成社保养老金基金管理碎片化,也没有在全国更大范围内实现风险分摊和收益共享,还带来了社保养老金基金参保和缴费随意性和不规范现象。因此,我国政府正在推动社保基本养老金全国统筹,但是,基本养老金全国统筹迟迟难以实现。突出的困难首先是不同地方养老金缴纳政策不同,领取政策也不同,难以制定统一标准;第二个原因则是不同地方社保养老金基金的余额情况不同,有的省份有结余,例如,深圳、上海等;有的则已经出现收不抵支,例如,吉林、黑龙江省等,而有结余的省份对于全国统筹弥补收不抵支省份养老金缺口没有积极性。如果说社保基础养老金全国统筹下的缴纳和领取政策可以通过有效的制度设计进行实现,那么不同省份社保养老金基金盈余和缺口差异成为养老金全国统筹的阻碍则需要将其放在大的历史背景下进行认识和解决。现在基本养老金基金存在盈余的省市主要是经济比较发达的省份和城市,不少地区在发展过程中都享受到了国家特殊的政策支持,特殊的政策优势带来了经济、就业、教育资源等优势,吸引着其他地区的年轻劳动力不断流入,提供了源源不断的社保基本养老金基金缴费来源,而大批的基本养老金领取人口则留在了没有政策优势的经济不发达地区,这必然导致人口年龄结构的两极分化和不同地区养老金基金结余和亏空现象。在这个意义上,公平而言,现在的基础养老金结余的省份和城市有责任为基础养老金收不抵支省份和城市做出贡献。

深化养老保险制度改革的重要目标之一是建立社保基本养老金基金的全国统筹制度,全国统筹的社保基本养老金基金有效运行还需要以精算平衡原则为基础。通过精算平衡模型,在精算平衡原则管理下的社保养老金基金的制度效率表现为对于未来基金收支状况的有效预测和把握能力以及基金征缴和领取政策的有效修正能力。例如,如果精算平衡方法下预测未来养老金基金将出现收不抵支,精算平衡模型将给出造成这种收不抵支问题的主要影响因素,并通过模型参数的修订给出相应的政策解决方案。再如,如果精算平衡模型指出了基金将是长期性的收不抵支,解决方法主要需要提高缴费比例和延长退休年龄,同时,模型将有效地给出不同缴费比例和退休年龄下的社保养老金基金收支可能的状况,帮助我们更好地进行政策选择和制定。进一步,如果精算模型给出的结论是收不抵支是间或的或者是短期现象,则没有必要使用诸如延迟退休和提高缴费比例这样的影响面很广而且非常敏感的社会政策,可能直接采取财政补贴的方式弥补更为适当。

现收现付基本养老金制度收支的基本原则就是当代劳动年龄人口进行养老金缴费,缴费收入用于支付已经退休的上代老年人口的养老金,以此代际循环,为了更好地保证代际公平,养老金基金资产储备主要是为了应对难以预知的人口和经济波动导致的养老金基金入不敷出,养老金基金理论上储备的规模能够保证一定时期里应对这样的风险即可。养老金基金总收入主要来自于征缴收入、财政补贴和投资收益等,基金支出主要用于发放养老金等。增加基金收入的方法主要包括提高投资收益,提高缴费率,降低替代率,延长退休年龄,增加劳动年龄人口和财政补贴等,减少基金支出的方法主要是降低替代率,即削减退休金数量,延迟退休从而减少领取退休金的人数等。在社保基础养老金基金精算平衡原则管理下,现收现付的社保养老金基金既不应该出现各年征缴收入持续大量地超过领取支出,也不应该出现各年征缴收入持续大量地不足以支付领取支出。在社保养老金基金精算平衡制度下,持续的基础养老保险基金大量结余的情况并非制度有效率的表现,而是没有效率的表现。当然,从各国的实际情况来看,随着社会人口老龄化和预期寿命的延长,更大可能是基础养老保险基金未来入不敷出的问题。如果在精算平衡下预期将出现长期持续的基金收不抵支,提高养老金缴费比例和延迟退休等政策则可能是不可避免的。





作者简介

冯晴,北京大学经济学院副教授、经济学博士。主讲金融市场学、固定收益债券、公司并购重组等课程。主要研究领域为资本市场、并购重组。

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