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陈凯:养老责权需由政府向个人转移

2018-03-29   

日前,财政部办公厅主任新闻发言人欧文汉在接受采访时表示,我国个人税收递延型商业养老保险试点目前已经基本形成政策建议。其制度的基本思路是实施递延纳税政策支持,即由个人自愿建立养老账户,对在规定额度内进入该账户的收入,以及在账户中投资运营的收益暂不征税,其应当缴纳的个人所得税可以延期到将来领取养老金时再征收。从这个采访中,我们可以看出接下来我国养老保险改革,尤其是个人商业养老保险改革的一个大致方向。


首先,顶层设计是关键。长期以来,我国一直在努力建立健全多层次的养老保障制度,即“三支柱”的体系。其中“第一支柱”是基本养老保险制度,“第二支柱”是企业年金和职业年金,“第三支柱”是个人储蓄性养老保险和商业养老保险。从我国目前三支柱的状况来看,发展非常不平衡性,第一支柱在整个养老体系中的占比过重,过度依赖政府。当然,这里面存在着制度转轨所遗留下来的历史问题。但我们也同时要意识到在老龄化加剧的背景下,仅靠国家很难维持未来的个人养老问题。这是由于社会进步,人的寿命延长所造成的不可避免的局面。不仅中国如此,日本、美国、澳大利亚、北欧等国家和地区都面临类似的问题。因此,从顶层设计上来说,必须要鼓励和激励个人承担更多的养老责任,加大第二支柱和第三支柱的建设。这其中的核心在于个人选择权。既然要让个人承担更多的养老责任,投资选择的权力就要同时下放。这就需要建立所谓的“个人退休账户”,通过税收的安排给个人税收优惠,让个人愿意存钱养老,同时使个人选择权落地。让个人在承担未来风险的同时掌握更大的选择权和控制权。之前我国在第一支柱中的个人账户并没有做实,造成了潜在的债务问题。这在设计第二支柱和第三支柱的个人账户中必须要避免。这方面可以通过建立个人账户信息化平台,让居民看的到自己的钱,同时也能方便居民缴费、投资、领取、查询和计税。整合多方资源,减少中间管理,权利下放,让投资者获利,从而增加养老主动性。


其次,要充分发挥税收的激励作用。作为第二支柱的企业年金事实上是有一定税收激励优惠的,而且在我国已经运行了一段时间,但发展并不十分理想。截止2017年底,全国参加企业年金的企业有8万多户,参加职工人数超过2300万,基金累计也超过1.3万亿元。虽然总基金累计额度已经不小,但参与的人数实在太少了,覆盖面远远不够。因此,在未来第三支柱的发展中一定要把税收优惠的作用发挥出来。根据国外的经验来看,税收优惠要给到账户、给到个人。如果能够建立“个人退休账户”,个人只要把钱存进账户就应该可以获得税收优惠,而不应该是购买指定产品后才能享受税收优惠。这种变化对个人的购买意愿会起到非常大的影响作用。从欧洲和北美的情况来看,第三支柱的资金可以投到基金、保险、银行储蓄等多种金融产品,让可选择的产品更加多样化,个性化。其实这是一个老调重提的观点,但在现实实践中可能会被忽视掉。与顶层设计的个人选择权下放类似,税收优惠的受益方也应该是个人。税收优惠这个制度的设计不是给哪个行业的,不应该是行业去要某个政策,而应该是给个人,给老百姓。制度通过对税收优惠的方案设计,让个人更愿意把钱存进个人退休账户,主动为自己的养老做安排。


再次,要提高投资的水平和专业性。传统的待遇固定型(DB, Defined Benefit)养老金模式在老龄化背景下遇到的挑战除了长寿风险外,就是通货膨胀的风险。当未来的待遇在现在被确定时,由于通货膨胀所造成的资产贬值会降低养老金待遇的吸引力,会让人产生有钱就花,活在当下的。因此要加大投资力度,提高投资质量,增加资本累积。许多人对养老保险的认识就是年轻时候存钱,老了时候领取。这个模式虽然本质上没错,但忽略了其中最重要的投资一环。如果没有把从年轻到老年的投资环节做好,还是无法应对未来的长寿风险和通货膨胀风险。举个例子,在养老基金投资方面,北美国家和欧洲国家的做法略有不同。北美目前是以基金投资为主,可以有效地把资本市场中短线的资金变成长线的资金,不仅推动了资本市场的有效发展,还提高了居民养老金账户的收益水平。而欧洲很多国家过去都是以养老保险产品为主,由于近些年人口老龄化和资本市场萎靡,保险产品的保证收益率持续下降。很多退休老人因为退休金过低而不得不重新进行工作。这也使得一些国家的养老基金不得不逐渐将主要投资标的转为基金产品。在我国的第三支柱设计中,政府监管部门也已经意识到了投资收益的问题。证监会在2017年就曾经就《养老目标基金指引》向全社会公开征求意见。其核心点之一就是鼓励大家不要只重视短期效益,要进行长期投资和长期考核。通过提高投资收益水平,提高居民投资养老的积极性。


综合来看,解决我国的养老问题,要进一步平衡三支柱之间的关系,让第二支柱和第三支柱逐渐发展起来,将养老责任向个人转移。然而,很多经济学家都认为大多数个体都是短视的,很难主动为了若干年后的需求而降低当前的消费水平。因此,在责任向个人转移的同时,权利也要发生转移。推动居民养老责任意识需要政府提供更多的激励和动力。政府在顶层设计,制度优惠,收益水平等方面都要以这个前提为出发点,放开个人选择权,落实个人税收优惠,增加个人账户收益水平。以个人为中心,建立多层次的养老保障体系,让居民未来老有所养。

转载自《中国保险报》“北大保险评论”栏目第598期,2018年3月27日 

  • 北京大学经济学院

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