北大保险评论

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耿志祥:推进养老保险制度的供给侧改革

2016-09-20   

2015年12月召开的中央经济工作会议提出:“明年及今后一个时期,要在适度扩大总需求的同时,着力加强供给侧结构性改革。明年经济社会发展特别是结构性改革任务十分繁重,战略上要坚持稳中求进、把握好节奏和力度,战术上要抓住关键点,主要是抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务。”会议强调了要加快养老保险制度改革,完善个人账户,坚持精算平衡,提高统筹层次。这对于养老保险的供给侧改革具有重要的指导意义,也为养老保险制度的改革指明了方向。结合这五大任务中与养老保险改革相关的任务,笔者认为养老保险的供给侧改革可以考虑从以下几个方面进行。

一是要落实供给侧改革中的“降成本”任务。根据人力资源与社会保障部今年2月底公布的数据显示,当前我国社会保险五险缴费比例合计为39.25%,其中养老保险缴费比例达到了28%(企业缴费比例为20%,个人缴费比例为8%);而根据OECD国家的《2015年养老金概况》(以下简称《概况》)显示,2014年底,美国缴费比例为6.23%,英国为6.08%,德国为13.99%,意大利为13.11%,日本为12.39%,韩国为6.61%,法国为17.05%(最高),整个OECD国家的平均缴费水平为9.11%。显然,我国养老保险缴费比例水平远远高于这些国家及其平均水平。企业缴费比例过高,会加重企业的负担,影响企业的竞争力、创新与发展。从长期看,这会制约职工工资收入的增长,尤其在经济新常态下,缴费比例过高会影响经济的发展。因此,“降成本”首先要降低企业的养老保险缴费比例,这对于企业的创新发展尤其重要。

今年4月13日,国务院常务会议决定阶段性降低企业社会保障缴费比例,即自今年5月1日起,企业职工基本养老保险单位缴费比例超过20%的省份,将缴费比例降至20%;单位缴费比例为20%且2015年底基金累计结余可支付月数超过9个月的省份,可以阶段性降至19%。全国有21个省份符合此要求(上海由21%将至20%),目前已经有十几个省份将企业缴费比例降低至19%。由此可见,此次降低的幅度仅为1%,笔者认为这虽然在一定程度上减轻了企业的负担,但对企业发展难以产生实质性的影响,再加上我国非金融企业杠杆率已经过高,因此,小幅度降低缴费比例对企业的创新和转型升级所发挥的作用可能非常有限。当然,我们现在也缺乏大幅度降低缴费比例的基础(例如降低10%),虽然全国基础养老保险基金在2015年末累计结余39937亿元,但随着我国人口老龄化程度的不断加速,未来养老金收支压力较大,降低缴费幅度应考虑到基金长期收支的平衡。此外,降低缴费幅度过高可能使落后的企业重复之前的发展模式,不利于其创新,适当比例的降低费率,将给企业转型升级留有空间。例如,可考虑一次性降低3-5%左右的缴费比例,这可能对企业产生较大的影响。根据笔者的一项研究表明,降低5%左右的缴费比例可以提高每年人均经济增长率约0.02%。当然,较大幅度降低缴费比例的同时还应做好如下改革以减轻养老金收支压力。

(一)延长养老金缴费年限。目前,政策规定领取养老金的最低缴费年限是15年,这一政策是在20世纪90年代刚开始建立社会保障制度时制定的,一直沿用至今。根据《概况》显示,OECD多数国家领取全额养老金的最低缴费年限一般为30-40年,部分国家甚至更高。例如,法国需要41.5年,而比利时的缴费年限更是高达45年。预期寿命的延长则需要相应的延长养老金的缴费年限,而目前我国平均预期寿命与OECD国家平均水平相差不到5岁,但是我国养老金的最低缴费年限仅为15年,显然,缴费年限过低。随着经济的发展,退休后领取的养老金将不能更好地保障劳动者的生活需要。因此必须延长养老金的缴费年限。此外,延长缴费年限的同时应健全和增强多缴多得、长缴多得等激励机制,增强制度的吸引力,避免个人缴费与制度的博弈,降低个人道德风险所引发的“断保”风险。

(二)尽快实现基础养老金全国统筹。实现基础养老金全国统筹可以在更大范围和程度上坚持精算平衡,有利于基础养老金在全国范围内进行余缺调剂,从而增强风险保障能力;有利于劳动力跨地区自由流动,实现人力资源的优化配置,促进生产力发展;有利于养老保险供给侧改革中“降成本”任务的完成。

(三)实施渐进式延迟退休年龄政策。实施延迟退休年龄政策是各国应对人口老龄化的一项基本公共政策。在实施过程中,据笔者的一项研究表明,采取渐进式的方式可以有效降低该政策对经济增长的不利影响。目前,人社部的渐进式延迟退休方案已经基本形成,有望在年内拿出,向社会各方征求意见。这一政策的实施可以有效缓解养老金收支压力。

二是要分解落实供给侧改革中的“补短板”任务。当前,我国养老保险体系有三大支柱:基本养老保险,企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险。其中作为第一支柱的基本养老保险主要是“保基本”,目前已经取得了较好的发展。根据《2015年国民经济和社会发展统计公报》显示,截止2015年底,我国基本养老保险参保人数已达8.58亿,覆盖率超过了85%。但第二支柱和第三支柱发展严重滞后,人社部公布的“2015年度全国企业年金基金业务数据摘要”显示,截止2015年底,参加企业年金的企业总共有75454家,参加职工人数为2316.22万,积累基金金额为9525.51亿元,同比增长23.89%。但企业年金的增长规模正在逐年递减,而第三支柱的个人税收递延型商业养老保险的养老金至今为零,这是养老保险发展的“短板”,因此,要大力发展第二支柱和第三支柱:

首先,加快发展企业年金并将其引入个人退休账户,鼓励私营企业建立年金制度,政府对其发展应提供税收优惠政策,并对其投资运营进行有力监管;其次,尽快在全国多个城市开展实施个人税收递延型商业养老保险试点工作;最后,大力推动养老金融(包括养老金金融、养老服务金融和养老产业金融)和医养结合建设,带动第三支柱的快速发展。

最后,供给侧改革中的“去杠杆”任务,实质上是要降低企业的经营风险。那么在养老保险制度的供给侧改革中,降低企业的缴费比例并加大国有资产划拨社保基金的力度将有助于企业的“去杠杆”,并能够增强养老金的支撑力。此外,在全球陷入低利率的环境下,防范养老保险基金的投资风险尤为重要,积极探索养老基金运营的市场化和管理的社会化,确保养老基金的保值增值。
通过加快推进养老保险制度的供给侧改革来推动和完善我国多层次的养老保障体系建设,意义重大,改革的顺利完成将会有助于更好地实现老年人“老有所养,老有所依,老有所乐,老有所安”的愿望。

转载自《中国保险报》“北大保险评论”栏目第537期,2016年9月20日