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刘群艺:德国移民政策 危机重重

2016-10-18   

[虽然包括德国在内的欧盟各国已经开始收紧边境政策,以达到限制难民进一步流入的目的,但难民的移民化倾向不可避免,长期性的、更注重经济成分的融入政策才可能是明智之选]

曾几何时,默克尔重申一年前的主张,直面难民危机“我们可以做到”,而在柏林地方选举并不乐观的结果面前,这位一贯强势的总理也只好说:如果可以,我希望时光倒流。与之前的斩钉截铁相比,虚拟语气的表述显然已经弱化了很多。对此,默克尔的解释还是非常留有余地的,她不认为自己的难民政策是错误的,而是希望时间再充裕一些,可以做更好的准备。

德国确实没有准备好。根据德国联邦移民与难民局的月底统计。截止到2016年8月31日,本年度提出的难民申请已经达到56万余人,比上年同期增加144.1%。可默克尔此前在记者会上提到,难民人数已经显著回落。对此的解释是,这一差距可能缘于进入人数与申请人数之间的时滞,也就是说,虽然已经入境,但还没有来得及提出申请,或者因为处理能力的限制,德国各级政府还没有受理申请。从这一点上看,默克尔的解释是情有可原的。如果,各级政府的准备工作再充分一些,德国社会和民众所受到的冲击也许不会那么大。事实果真如此吗?

德国政府对于处理难民危机的自信在于问题的短期化预期。在难民涌入的时候,德国政府一再宣称,依据《日内瓦公约》,即使是难民,也只享有三年的临时保护,在战乱结束后应该返回自己的国家。德国政府对此是有之前的经验参照的,因为1990年代从前南斯拉夫前往德国的难民中,据称有70%已经回流。如果按照这一政策预期,百万难民最终也只有30万左右滞留德国,而且留下的,也应该是有固定的工作与收入,这对于德国日趋减少的劳动力则是一个有益的补充。

这种估计显然有些过于乐观了。与之前的前南斯拉夫难民相比,现在难民的三大来源地叙利亚、阿富汗与伊拉克,虽然迁移原因都是由于战乱,但迁出国与进入国之间的经济差距足以让入境的难民留在德国,谋求长期化的身份,更何况难民中的经济移民也不在少数。可以预计的是,难民的移民化甚至谋求国民地位的长期倾向难以避免。对此,一个短期化的难民政策显然难以奏效。

与现在的难民来源地有相同文化背景的在德土耳其移民有一定的政策参考性。

在德土耳其移民已经有五十多年的历程。1961年10月30日,德国与土耳其签署了劳工招募协议。当时的招募协议都具有一定的年限,但期满的土耳其劳工并没有如德国政府所愿返回土耳其。到1970年,在德土裔移民达到44.2万。虽然德国在1973年叫停了这一协议,但已经来到德国的土耳其移民因为担心与亲友分隔,利用团聚签证带来了更多移民。到1980年,在德土耳其移民超过165万,占全球土裔移民的近70%,也占德国外来移民的五分之一以上。1983年,当时的联邦德国颁布促进移民回流的法律,这一法律确实促成了土裔移民的部分回流,但不能改变德国是土耳其移民首选移入国的地位。而且,之后土耳其境内的军事冲突给德国带来了更多的土裔移民。2012年,在德国出生的二代与三代土裔移民的数量首次超过一代移民,说明土耳其移民已经在德国生根。

可以看出,虽然当时入境的土耳其劳动力有协议限制,但这并没有让入境的移民在期满后回流,而是由2~3年的短期停留变为长期居留。在德国联邦移民与难民局的移民回流统计中,土耳其移民难见踪影。即使较为安定的土耳其都难以吸引在德移民回流,难道饱受战乱之地的中东会很快赢得民众回归吗?

那么,紧接的问题是,如果难民移民化,德国政府准备好了吗?五十年的时间已经不短了,但德国的移民政策还是没有准备好。

一直到1993年,1913年的国籍法才得以修改,之后的2000年,新国籍法生效。到此,在德国生活了几十年的外籍移民才有了入籍的选择权。2005年,官方才开始提供学习德语、了解德国国情的“融入课程”(Integrationskurs),要求入籍前参加这些课程的学习。

因此,虽然已经生根,在德土裔移民的融入程度还是令人担忧的。即使当时进入德国的移民原因千差万别,但进入之后的生存实际上还是一个经济问题。

由于当时德国政府制定的劳动力招募短期目标,这些早期移民并没有受到进入门槛的限制。数据显示,即使在多年移民历程之后的1990、2000和2010年三个时点上,在德土耳其移民的受教育程度明显低于在德移民的平均水平,从业率也不到50%。教育背景以及较低的从业率直接决定了收入差距。在土耳其移民较为集中的北莱茵-威斯法伦州,土裔移民家庭收入为州家庭收入均值的50%~70%,并且起伏较大。

无法完全融入的土裔移民选择平行化的生活方式,但也造成了城市生活与经济的分层与碎片化倾向。柏林的新克尔恩以及科隆的“小伊斯坦布尔”等都是土裔移民聚居区,仿佛是德国境内的土耳其城。而在德土裔移民入籍率较低,且普遍存在对居住环境认同度较高,但对德国认同率不高的现象。

2010年,默克尔在一次公开演讲中承认:德国建立多元文化社会的努力失败。对于在德土耳其移民,希望通过德土两国经济联系的加强来为在德土裔移民创造机会,帮助他们更好地融入德国社会,并借此改善他们的经济条件。

实际上,德国政策与学术界对于难民与移民的经济期许还是非常明显的。

这种期许的背景是德国人口的自然增长率已经连续数十年为负。近年来,由于移民的贡献,人口增长率才维持正值。而近两年,由于难民的大量涌入,德国人口创出新高。截至2015年底,德国人口达到8820万人,相比2014年增加97.8万,人口增长率为1.2%,为两德统一以来的最高值。

2015年11月,德国经济研究所(DIW)在所长、政府经济顾问马塞尔•弗拉茨舍(MarcelFratzscher)的带领下完成了一份研究报告,认为包括难民在内的移民对德国来说首先是一种劳动力机遇。报告认为:如果借此机会增加对基础设施以及教育的投资,乐观估计将在2018年、悲观估计最迟也在2026年为德国带来正向经济增长动力。如果移民回流,这种正向影响也会溢出到移出国。

但是迄今,移民政策中的经济成分还是难见踪影。例如德国颇得赞许的职业培训,就还将非德籍人士拒之门外,即使具备多年的居住证明。

在默克尔2010年的演讲后不久,难民开始涌入欧洲,难民危机也因为其长期性逐渐演变为移民危机。由于进入方式的突然性,低进入门槛与回流预期问题都甚于已经在德国的移民群体。虽然包括德国在内的欧盟各国已经开始收紧边境政策,以达到限制难民进一步流入的目的,但难民的移民化倾向不可避免,长期性的、更注重经济成分的融入政策才可能是明智之选。


( 原载《第一财经日报》2016年10月10日 )