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邹青:职业年金市场化运营四大难题待解

2016-10-26   

作为实现我国养老金制度从双轨制向单轨制平稳改革的排头兵,职业年金一直被管理当局寄予厚望,并陆续出台了相关政策和制度规范以保障其稳步向前发展。2015年4月6日国务院办公厅发布《国务院办公厅关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》(下文简称《通知》),要求各机关事业单位从2014年10月1日起实施职业年金制度,同时还对单位和个人缴费的比例做出了强制性的规定,从而为职业年金的缴费来源给予了制度上的保障。近日,人社部、财政部联合公布的《职业年金基金管理暂行办法》(下文简称《办法》)进一步拓宽职业年金的投资范围,规定年金基金投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品的比例,合计不得高于投资组合委托投资资产净值的30%,这意味着职业年金,也与基本养老保险基金、企业年金的管理模式一样,开启了市场化运营的新篇章。

扩大职业年金规模,对于降低并轨制度改革阻力、有效缓解各级财政未来的养老支付压力,都具有非常重要的意义。管理当局在制度上给予职业年金存量逐步增长保障的同时,还需要采用恰当的运营手段来促进其保值增值。由于市场化的运营方式可以在很大程度上保证职业年金分享经济增长带来的红利,《办法》中提到通过选择合格的受托机构,并借助于其对年金进行的专业化、精细化的运营,必然会大大有助于实现职业年金的增值目标。然而,在笔者看来,至少在受托机构、差异收益率、空账运行及代理成本和风险分担等四个方面还需要进一步的研究与探讨。

首先,关于受托机构的问题。按《办法》第三条的规定,职业年金采用的是集中委托投资运营的方式,并将代理人(省级社会保险经办机构和中央国家机关养老管理中心)分为国家级和省级两个层级,且每一层级的代理人都有权代委托人直接行使委托职责。这意味着34个省级社保经办机构和中央国家机关养老保险管理中心最终都有可能聘任合格的投资主体,最大可能会出现35个受托机构。多个受托机构同时运营受托资产固然有利于形成一种良好的竞争局面,但弊端也很明显:一是分散了当下本来规模就不太大的职业年金。职业年金的缴费率相对较低、且部分缴费不能形成实账基金,加之当下还有较大部分行政事业单位并未完全推行年金制度,使得现有的年金存量较小,倘若此阶段还实行多投资主体共同投资运营的方式,受规模的约束会使得投资的风险得不到充分化的分散;二是很可能会出现一部分受托机构盈利而另一部分受托结构亏损的局面。为追求更为高且稳健的收益率,各大投资管理人都会进行一定的风险管理措施(如风险对冲)。但对市场形势的判断不同会导致所采用的风险管理工具并不能发挥应有的作用,甚至在极端的情况下还会产生相反的效应,这就很可能造成一家主体的盈利是建立在其他主体的亏损之上,并不利于职业年金整体规模的提升。

其次,关于差异收益率问题。根据《办法》第四条的规定,代理人可以建立一个或多个职业年金计划,但对这些年金计划的收益率却并未要求原则性的统一。这意味着对一个建立了多个年金计划的代理人而言,其运营的职业年金在同一个计划年度内可能会出现差异化的收益率。这至少会带来两个问题:第一,不公平感的蔓延。同一省份(直辖市、自治区等)下不同的市所缴费的职业年金,若被分配到了不同的年金计划,其收益率的差异可能会滋生内部更大的不公平感;第二,容易产生寻租行为。《办法》赋予了省级代理人选择投资主体的权限,他们会通过各项调查以评估受托机构投资水平的高低(若其决定选择委托投资而不是自身亲自运营),但对市县一级的社保经办机构而言,为获得更大的政治业绩(年金收益率的高低),可能会通过与省一级社保经办机构进行某种利益交换,从而在对其归集的职业年金分配年金计划时处于更为有利的地位。

再次,关于空账运行的问题。《通知》第六条规定,对于职业年金账户的个人缴费部分采用实账积累,但对由财政全额拨款的单位,单位缴费部分采取记账模式,每年按照国家统一的记账利率计算利息。这意味着职业年金中有很大的一部分会出现空账运行的状态。尽管空账的设立在短期内确实有效的缓解了财政的支付压力,但从长远来看,未来做实账户时财政会面临大额的支出,即使彼时财政有了大规模的盈余积累,也无法做到有效应对。此外,目前我国并未出台统一的记账利率标准,而是各省人力资源与社会保障厅根据当地上一年平均工资增长率及一年期定期存款利率等综合制定,使得记账利率的水平较低。如上海市2015年城镇职工基本养老保险的记账利率为2.75%,但同期全国社保基金投资收益率为15%,企业年金的投资收益率为9.88%。市场化的运营收益率远远高于记账利率,表明空账未来的增值速度会明显低于实账,其运行成本极度高昂。

最后,关于代理成本与风险分担问题。《办法》主要采用双重代理的总体思路来安排职业年金的权属关系:由委托人(参与职业年金计划的机关事业单位及其工作人员)选择代理人,再由代理人选择受托机构来经营年金。虽然这种集中处理的方式较委托人直接选择受托机构会更有优势,但也存在着一些不足之处。一方面,多重代理加大了代理成本。在第一重代理中,由于代理人与委托人之间的关系更多的表现为一种行政关系,其代理成本的高低主要取决于行政机构的奖惩机制是否能充分有效的发挥作用。对第二重代理而言,代理人与受托机构的代理成本主要取决于代理人是否有一套好的运行机制以甄别优质的受托机构,如何对受托机构的运营过程进行恰当的监督,又如何降低双重代理带来的代理成本的增加,以及如何在逆向选择或道德风险严重损害委托人的利益时对其进行补偿;另一方面,投资运营过程中出现的风险分担机制还存有不足之处。《办法》主要通过提取20%的基金管理费作为风险准备金,以应对可能出现的亏损。倘若在运营过程中由于投资决策判断失误而发生了大规模的亏损,《办法》却并未就超出这部分风险准备金的亏损额如何分担做出规定。按照一般意义上的理解,委托投资中风险的主要承担者理应是委托者本人。但根据《办法》的规定,委托人并没有选择其他代理人的权利,且对后续的代理人选择受托机构也无权介入,就权责对等而言,不能将投资出现的亏损归责于委托方。此外,代理人主要是基于部门规章的授权而代为运营资金,由其承担全额的亏损也不合适。为此,政策制定者应综合各方面的实际情况、集思广益,尽快出台相关政策文件以解决此类风险的分担问题。

毋庸置疑,随着人口逐步老龄化日趋明显,职业年金的市场化运行对于平稳经济、平滑养老金改革的重要作用越来越突出。但关于差异收益率、空账运行、代理成本及风险分担等问题还有待进一步解决。因为,这些问题关系到是否能取得参与职业年金计划的机关事业单位的支持,关系到该项制度能否持久的运行,也关系到并轨制改革能否顺利完成。妥善解决这些问题将为我国职业年金充分发挥养老金保障的第二大支柱作用打下坚实的基础。


转载自《中国保险报》“北大保险评论”栏目第541期,2016年10月25日