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朱南军:中国SIFIs监管:趋同世界还是因地制宜?

2016-11-02   

最近几年乃至当前,对系统重要性金融机构(SIFIs)的监管一直是一个热门问题。中国银监会与中国保监会先后发布了一些关于系统重要性银行与系统重要性保险公司的政策法规(含征求意见稿),学界和政府对SIFIs监管给予了很高期盼。金融稳定委员会(FSB)曾在2011年11月发布的《针对SIFIs的政策措施》中正式将SIFIs定义为“因为规模、复杂性和系统关联性,其陷入危机或无序倒闭将使更大范围内的金融系统和经济活动受到严重扰乱的金融机构”。 

金融稳定委员会、国际货币基金组织(IMF)以及国际清算银行(BIS)在2009年10月发布的《金融机构、市场和工具的系统重要性评估指南:向G20财政部长和央行行长的报告》中初步描述了SIFIs的评估指标,分别是规模(特定金融机构提供金融服务的总量)、可替代性(该机构倒闭后其他金融机构能在多大程度上提供相同或类似的服务)以及关联度(该机构通过金融市场和工具与其他金融机构建立的联系)。巴塞尔银行监管委员会(BCBS)在2011年11月发布《全球系统重要性银行(G-SIBs):评估方法与附加损失吸收能力要求》,给出了规模、关联性、复杂性、可替代性以及跨境业务5个指标类,其中包含总风险暴露、金融系统内资产以及托管资产等12个子指标。2013年7月,国际保险监督官协会(IAIS)发布《全球系统重要性保险机构(G-SIIs):初步评估方法》,将SIFIs的认定拓展至保险机构,给出了规模、关联性、可替代性、全球活跃度以及非传统非保险业务五个指标类,其中包含总资产、再保险以及金融担保等20个子指标。

但是无论哪一家提出的SIFIs判定指标,规模都是第一位的,因为后面其他指标多数都与规模指标高度相关,因此规模是评定一家金融机构是否具有系统重要性的最基础的指标。对进入系统重要性金融机构名单的金融机构最核心的监管要求是计提附加资本以提升其范风险能力。例如,BCBS在其2011年11月发布的《损失吸收能力要求》中对G-SIBs提出1%~3.5%的附加资本要求,IAIS也在2013年7月发布《G-SIIs:政策措施》中对G-SIIs提出计提附加资本的监管建议。尽管FSB、IMF以及BIS在《评估指南》中初步描述了SIFIs的评估指标,但是着眼点是金融机构的“大到不能倒”,监管要点依然是“抓大放小”、“严格要求”。

但是中国金融监管从来就不是纯粹的经济问题,而是与社会政治问题高度相关的问题。国外进行SIFIs监管是以完善的市场化水平作为前提的,SIFIs的监管本身仍是市场化条件下的技术性监管,并不如同中国一样涉及太多的社会政治因素。这种市场化水平要求金融机构在失去偿付能力、不能偿还到期债务后是可以被债权人申请破产清算的。然而这种破产清算行为一方面尊重了法制经济的游戏规则、提升了市场效率,另一方面也给市场带来了巨大的冲击。为了防范金融机构尤其是SIFIs的破产清算后风险溢出效应对市场巨大的负面影响,因此需要单独提出SIFIs的监管,其核心是就是附加资本要求,以求一定程度上降低SIFIs的破产概率并防范其风险溢出效应。那我们追问一个问题:在中国特殊的社会经济背景下,SIFIs机构比如说中工农建四大商业银行破产的概率有多大?如果概率不大,如何评估对SIFIs附加资本要求的必要性,或者多大的有必要性?同样SIFIs的监管需要考虑具体国家情况,如果你不能进行根本性社会制度改革,那么,中国监管当局对金融机构监管风险的考虑就不是简单的SIFIs 的“抓大放小”,而是需要放在社会政治风险防范的大背景下考虑。

我们提出两个问题在中国,一是抓大了能否放小?二是抓大就意味着SIFIs们必须计提附加资本要求么?

首先说抓大放小。在中国,不要说系统重要性金融机构,就是不具备系统重要性的一般中小金融机构也并非能在市场规则条件下轻易破产,甚至相关法律直接规定某些金融机构不得直接破产(例如保险法律方面的法规就直接规定人寿保险公司不得破产)。如果从社会风险的角度来观察中国当下情况,需要附加资本要求的反倒不是中工农建这些满足技术标准意义上的系统重要性金融机构,而是不具备系统重要性的一般中小金融机构,这是中国国情。中国民众缺乏“买者自负”的风险意识,始终相信即便这些中小金融机构,也会得到“人民政府”的信用背书。二十年来,这些不具备系统重要性的一般中小金融机构的财务危机引起中国局部地区一波又一波的社会与金融事件,例如上世纪90年代的海南发展银行,本世纪初的广东国际信托、南方证券,以及最近几年的信托公司、P2P金融平台、地方商品交易所。而这些中小金融机构不论在规模上,还是可替代性以及关联度上与SIFIs的达标要求相去甚远,但因此几十年来,形成一波又一波的社会群体事件。但都造成了严重的区域性金融与社会危机,成为让中央政府和地方政府都十分关切的事件。在中国“抓大并不能放小”

其次讨论抓大是否要求SIFIs必须计提附加资本。计提附加资本要求一定程度上牺牲了企业经营效率,从经济利益考虑,企业本身并不希望自己进入这个名单。尽管我们进行宏观审慎监管与SIFIs监管的时间比外国晚,但是作为实体意义上讲, SIFIs一直存在着,并且中国SIFIs机构的负责人也一直在中国的政治经济生活中扮演着重要角色。在中国也曾实践其他防范SIFIs大到不能倒的措施。比如说,中国中工农建四大商业银行够上SIFIs的标准吧,属于大到不能倒的金融机构,上个世纪90年代的不良资产如果真实确认,估计其资产负债表早已资不抵债了,虽然那时候没有SIFIs监管的理念,大到不能倒的理念还是有的,后经过成立四大国有资产管理公司分别与四大行对接,进行一系列不良资产的剥离,资产负债表大为改观,进入本世纪后再进行上市融资补充资本,最终化解了危机。同样的是还有中国人寿,在中国也够得上SIFIs标准,上个世纪的利差损使其财务亏损严重,同样经过股份制改造,将高利率时代形成的不良保单划归集团公司,让子公司脱胎换骨成功上市来化解危机。你可以评价诟病这两种化解危机的方式,但它的确是中国特殊的社会经济背景下解决“大到不能倒”金融机构财务危机特殊而有效的方式,它说明前置性要求SIFIs必须计提附加资本不是唯一监管选项。

同时,中国SIFIs还表现出与国外SIFIs显著的异质性。同样的是美国和欧洲的SIFIs在金融动荡期很容易猝死,原因是其公允价值的会计计量方式与完善的民商法律尤其是破产法律制度,例如2008年雷曼与美国国际集团(AIG,当时美国当仁不让的SIFIs之一)都是在很短的时间猝死和接近死亡。AIG后被美国政府用纳税人的钱救起,这种现象我们称之为“社会救火SIFIs”;反观中国的SIFIs在金融动荡期间的则表现迥异,例如,2015年中国股市震荡期间,无数股民财富灰分湮灭。反倒是以中工农建为主的17家商业银行总计借予证金公司1万多亿元,救助处于水深火热中的股民,表现出“SIFIs救火社会”。这是很有意思的一件事情,它充分反映了在金融危机期间中国SIFIs表现出与国外SIFIs显著的异质性,也对中国SIFIs监管提出了与国外相比的差异性要求。

SIFIs监管着眼于宏观审慎监管观念下的系统风险,但我们在和国外同行切磋“系统风险”时,务必认识到彼此所处的“系统风险”环境可能有很大差异。我们对“系统风险”的体触与定义不可避免的融入了中国特殊的社会政治风险方面的特殊因素考量。如果不是这样, “SIFIs监管技术”很可能成为技术官僚手中自我把玩的奇技淫巧而已。最后需要说明的是,笔者这里并不是否定SIFIs监管的价值,而是想说明,在中国特殊的社会政治背景下,对SIFIs监管能够发挥的作用要有一个客观的认识。中国经济发展几十年,除了实体经济层面的成功,我们也建立了理论自信。SIFIs监管能解决中国社会什么问题,不能解决什么问题要有深入研究,同样中国需要建立什么样的SIFIs监管框架构建必须针对中国金融系统风险的特殊性,而不能亦步亦趋地简单照搬国外。

转载自《中国保险报》“北大保险评论”栏目第542期,2016年11月1日