北大国际经济评论

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戚自科:美国经济政策到底谁说了算

2017-03-09   

美国新任总统特朗普上任已经一月有余。通过2月28日在国会的公开演讲,特朗普亲自对公众系统说明了自己任期内的经济政策——正在制定方案降低公司税率、提高公司竞争力,同时,为中产阶级提供大规模的税收减免;请求国会通过一项1万亿美元的基础设施投资预算案和军事支出;呼吁国会废除和替代奥巴马医保方案。

仔细聆听,不难发现,总的来说上述政策没有一项是正在或已经实际进行中的,这与特朗普自信满满、我行我素的外在形象似乎多少有点出入。踌躇满志的一位美国总统,为什么不能斩钉截铁地论断自己任内的经济政策?联想到2月以来,特朗普多次强调美元过强、影响贸易出口,而美联储主席耶伦却稳扎稳打步步为营,目前3月加息箭在弦上、6月进一步加息似乎也已成定论,再加上特朗普和自己内阁中的财长之间对中国汇率问题的不同说法,一个疑问自然而然就会产生:美国经济的决策权到底掌握在谁的手中?
去年年底,在特朗普上任前,著名经济学家克鲁格曼曾在博客上评论过本届内阁经济事务方面的相关任命,为数众多的官员中,只提到了财政部部长史蒂芬·努钦(StevenMnuchin)、预算办公室(OMB)主任米克·马瓦尼(MickMulvaney)和经济顾问委员会主席拉里·库德洛(LarryKudlow)三人,这又如何解读呢?

其实,美国素有高级经济智囊团的存在,而且比较建制化。这一传统源自1946年的就业法案。1929~1933年的大危机使得美国在事实上成为凯恩斯主义的试验地,并在社会政治方面转向进步主义,二次世界大战后的这一法案就是体现,它给政府干预经济提供了依据,此后美国总统每年要提供一个经济报告说明当前的经济运行情况,而编制此报告的就是总统经济顾问委员会(CEA),其主席往往是著名经济学家,它下设在总统的行政办公系统里。

到了上世纪50年代,由于凯恩斯主义盛行,战后和平时期的财政赤字开始出现,当时美元处在双挂钩的布雷顿森林体系中的核心位置,为维持美元的国际公信力,美国国会通过立法对美联储和财政部之间的关系做出规范,货币不再为财政埋单,货币当局不再由财政部统领。

至此,美国的财政与货币之间必须协调,而且协调工作必须走向规律化。财政方面,由同样处于总统办公系统内的专门编制预算的预算局的局长和处于美国国务院体系里的财政部部长来代表,一个是预算、一个是执行。

货币方面则无疑应当由1913年成立的由财政部授权发行美元的美联储来代表,美联储是私有公管的行业协会,它不在任何行政体系内,却发行着以国家信誉为代表的货币。

从那时起,协调工作就开始频繁而不定期地在经济顾问委员会主席和财政部部长、预算局局长以及美联储主席形成的所谓四人团体中展开,他们是美国总统最直接的经济幕僚。在这个框架下,目前由于耶伦任期未满,而且鹰派言论已经初显,不存异议,所以克鲁格曼只评论了其余三个职位的可能立场,也就不奇怪了。

到1993年,既是为集思广益,也是为了给后来成为财政部部长的鲁宾更大的话语权,克林顿总统增设一席——国家经济委员会,它与经济顾问委员会和预算局一样,处于白宫行政体系内。自从国家经济委员会成立,这个机构的主席实际上就成为了总统经济幕僚五人团的组长。

尽管框架如此,但总统依然是总统,而幕僚只是幕僚,总统听取了专业性的意见后,可以有自己的发挥。事实上,幕僚到底能发挥多大作用历来很难模型化和量化,成员之间相互对比的重要性也在不停变化之中,多取决于与总统的私人关系。比如在里根时期,预算局局长斯托克曼就没有受体制束缚,而成为最有影响力的一个。

那么,总统会不会完全不听幕僚的专业建议呢?这在美国历史上没有发生过。更可能的情况是,总统做了非专业的发挥后,幕僚开始发挥作用,去寻找把故事说圆的逻辑和准备解释及应对因此带来的可能后果。总的来说,五人团的立场会深刻影响到总统的立场,但某种程度上,总统的立场也是五人团服务的方向。

看似就要给出开头问题的答案了,但实际上,以上提到的总统经济智囊,既不是全部,也不是重点。在三权分立的体制下,我们还仅仅是谈到了行政分支内的经济决策圈子。美国国会和最高司法权的行使者——最高法院,同样有权在经济事务上发挥决策作用。其中的重点在于行政分支和国会之间的相互制约上。

国会对经济事务的影响更多体现在财政政策上,一方面财政牵扯到美国人人关心的税收问题,所以必须通过法案的形式上升到法律层面;另一方面,国会会审查总统预算,并按照通过的预算去拨款,所以对财政支出有实际控制权。因为进进出出都在国会,从美元退出布雷顿森林体系之后,美国国会先后于1974年、1985年和1990年出台了比较重要的纲领性法案,通过规定财政借债的额度和平衡的年限,来给财政套上枷锁,整饬纪律,其宗旨在于维护美国的根本国际利益——美元的威信。可以说,美国总统和国会,他们的敌人不是彼此,而是国际社会对美国货币的质疑。

美国国会内部专门设有众议院和参议院的联合经济委员会,还有国会预算办公室,后者负责科学地评估总统预算案的可实现性及对美国经济未来10年的影响。

这就可以理解为什么特朗普会在所有的经济政策上都无法给予明确字眼儿,因为4月份国会会按照程序开始审核总统预算,之后到10月本财政年度正式开始时,一切才能有定论。国会没有通过预算,一切就都只是“呼吁”和“希望”。当然,共和党在本届国会两院都占多数,所以一般预测国会对特朗普不会有剧烈对抗,前提是总统政策要有可行性。

最高法院在经济事务上发挥作用的最著名的例子,莫过于罗斯福总统任职期间,1935年1月,最高法院以8比1的票数,宣布罗斯福用来启动大萧条时期工业生产的《全国工业复兴法》违宪,尽管总统为此暴怒不已,并以增加大法官的数目相“要挟”,还是没能改变最高法院的立场。

再回头看特朗普此次宣称的系列政策,其中隐含的焦点显然在于基建扩建和减税之下、政府的财政支出是否需要增加。如果势必增加,在大选期间被规避了长达一年之久的债务上限问题,或者说国会最关心的美元底线问题,就又会回到人们的视野中;而在美元问题上已经明确放弃了强行短期推高美元的立场,转而选择追捧贸易利益的总统经济政策,怎么处理和底线之间的关系,会不会因此而发生必要的政策论调转向?对这个问题的答案,才能最终体现出在当前的经济环境下,谁是导演,谁是不按剧本演出的演员,美国经济到底是谁在说了算。

( 原载《第一财经日报·美国经济评论专栏》2017年3月6日 )