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耿志祥:关于养老保险制度改革的几点思考

2017-05-25   

2016年12月14日至16日召开的中央经济会议明确指出:“推动养老保险制度改革,加快出台养老保险制度改革方案。”2017年3月5日,李克强总理在政府工作报告中再次明确指出:“稳步推动养老保险制度改革,划拨部分国有资本充实社保基金。”这标志着我国养老保险制度改革的必要性和紧迫性,有专家预计养老保险制度改革总体方案有望在年内出台。鉴于此,笔者就方案可能涉及的一些方面谈一下自己的粗浅看法。

第一,关于基本养老保险基金(简称基本养老金)全国统筹方面。早在2010年,《中华人民共和国社会保险法》中就首次提出“基本养老保险基金逐步实现全国统筹”,之后,多次会议和文件在关于养老保险制度改革方面都强调要进行基本养老金全国统筹。如今6年过去了,我们依然没有看到政策落地,可见该政策实施的难度和阻力之大。既然基本养老金全国统筹难以一步到位,不妨可以考虑一个过渡阶段。例如,在今年十二届全国人民代表大会第五次会议上,财政部在《关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的报告》中提出:“在推进各项相关改革工作的基础上,研究制定基本养老保险基金中央调剂制度方案。” 虽然中央调剂金制度的出台还不是真正意义上的全国统筹,但它是迈向基本养老金全国统筹的一个重要过渡阶段,它会加速基本养老金全国统筹的步伐。目前,各省基本养老金的结余差距越来越大。例如,东北地区有的省份,基本养老金收不抵支的规模越来越大,开始由财政拨款的方式进行养老金的支付,而有些东部沿海省份结余的养老金越来越多。差距过大显然会影响养老保险制度的公平性。改革的时间拖得越久,“尾大不掉”现象就越严重,基本养老金全国统筹的难度就越大。因此,中央调剂金方案应加快制定执行。

第二,关于基本养老金待遇调整方面。我国从2005年开始,已经实现了基本养老金的“13年涨”,其中,2005—2015年的涨幅均高达10%,2016年涨幅为6.5%,2017年涨幅调整为5.5%。而根据国家统计局数据显示,我国2005年—2015年的人均GDP增长率平均约为9.2%, 2016年人均GDP增长率约为6.1%。根据人均GDP增长率数据发展趋势,笔者预计2017年人均GDP增长率在5.5%—6%之间。上述数据显示,我国每年养老金的涨幅与人均GDP增长率大致相当,这与笔者一项研究得到的结论基本一致(即在实现个人福利最大化和市场出清的条件下,基本养老金每年的涨幅等于每年的人均GDP增长率)。因此,笔者认为,我国养老金待遇调整数据相对比较合理。目前,人力资源社会保障部对养老金涨幅的调整主要基于工资和物价增长等因素。从目前的数据来看,基于工资和物价增长等因素对养老金待遇调整的涨幅与人均GDP增长率数据大致相当。因此,可结合两者对养老金待遇进行合理的调整。随着我国经济进入中高速增长阶段,人均GDP增长率在逐年下降,而人口老龄化程度却在不断提高。因此,在建立基本养老金合理调整机制改革方面,我国应建立制度化、常态化和动态化的养老金自动调整机制,以适应经济发展变化后的养老金调整的需要,这不仅可以稳定参保人员的待遇预期,还可以提高参保人员的积极性,扩大养老保险参保群体,从而有利于促进养老保险制度的可持续发展。

第三,关于基本养老金保值增值方面。目前,我国基本养老金存在损失与贬值问题。一是基本养老金的损失问题,即存在养老金被挤占挪用、骗保等行为,造成养老金账目上的减少,这需要监管机构进行不定期的审查和制定相关的法律,以确保养老金的账目安全。二是基本养老金的贬值问题。据《社会保险发展报告2015》显示,2009年至2014年,我国企业职工基本养老保险基金投资的平均年化收益率约为2.3%,明显“跑输”CPI,也低于同期一年期银行存款利率,这在社会上造成了很不好的影响,对于缴费参加养老保险的人员来说,还不如个人储蓄来得划算。而同期全球养老金平均投资净收益率(剔除通胀因素后)为4%,全国社会保障基金平均年化收益率为8.8%。显然,各省对养老金的投资运营达不到保值增值的效果,养老金处于贬值状态。在当前要降低企业社会保险缴费费率的背景下,提高养老金投资收益对于维持养老保险制度的可持续性非常关键。目前,北京、上海、湖北、河南、陕西、广西、云南等7省份已向全国社会保障基金理事会委托投资资金规模达到3600亿元,其中1370亿元资金已经到账并开始投资运营,其余资金将按照合同约定分年、分批到位。但一些有结余的省份还处于观望之中,这需要积极引导这些省份委托国家投资运营,发挥养老保险基金投资的规模优势,降低运营和管理成本,提高基金的收益率。此外,养老金的投资具有长期性特点和安全性要求,它不能低进高抛,更不能在资本市场上“兴风作浪”,它应该起到稳定资本市场和支持实体经济发展的作用。

第四,关于完善养老保险制度设计方面。我国养老保障体系有三大支柱:基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄型养老保险。其中,基本养老保险是实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度(简称“统账结合”制)。由于我国收入分配差异较大,社会统筹账户发挥着调节收入差距和改善收入分配的功能和作用,是互助共济的体现,也是最后一道“防护网”。因此,我国养老保险制度改革的方向仍然应该是坚持“统账结合”制。目前,人力资源社会保障部和财政部联合印发了《统一和规范职工养老保险个人账户记账利率办法》(人社部发[2017]31号),它的实施对于完善个人账户和调动参保者的积极性将具有重要的现实意义。目前,我国第二支柱的发展还很落后,而第三支柱的个人税收递延型商业养老保险的养老金至今尚未实施,这是养老保险发展的“短板”。因此,养老保险制度改革的一个重要方面是考虑如何大力推动第二支柱和第三支柱的发展,构建和完善我国多层次的养老保障体系建设。另外,根据一些发达国家的经验,在三支柱养老金替代率目标设计方面,基本养老保险主要是保障退休人员的基本生活,替代率不应过高,一般为40%左右,第二支柱的替代率为20%左右,如果第三支柱的替代率达到10%以上,养老金总体替代率就可以超过70%,从而退休人员的生活质量就有了保障。

随着我国人口老龄化高峰日益临近,养老金收支压力不断增大,养老保险制度改革方案的出台迫在眉睫。然而政策的出台可能停留在“雷声大,雨点小”的阶段,贻误了政策出台的最佳时机。因此,要加快养老保险制度改革的进程。


转载自《中国保险报》“北大保险评论”栏目第560期,2017年5月23日