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邹青:对于实行全国统一基本养老金记账利率的思考

2017-06-08   

4月13日,人社部与财政部联合印发了《统一和规范职工养老保险个人账户记账利率办法》(下文简称《办法》)。该《办法》将在全国范围内统一确定职工养老保险的个人记账利率,并于每年6月由国家向社会公布。

《办法》的正式实施会在很大程度上促进养老金制度的平稳运行。一方面,《办法》消除了不同地区间记账利率的差异,进而会缓解职工间的不公平感。在该《办法》出台之前,个人账户的记账利率主要由职工所在地的省一级政府参考各种因素综合决定。实际上,由于各省份面临的形势不同,财政实力也各不一样,使得记账利率在不同省份之间呈现出较大的差异。公开资料显示,2015年山东省的记账利率为4.25%,但同期四川省的记账利率仅为1.5%。利率之间的较大差别会导致职工初始缴费相同却在未来获得金额不等的养老金,这会加深职工间的不公平感。另一方面,《办法》的出台也有助于强化养老保险个人账户基金抵抗通胀及保值增值的能力。往年大部分省份的记账利率都徘徊在一个较低的水平,这常常使得个人账户的资金增值速度低于通胀率,造成资金实质性的贬值。《办法》明确设立了记账利率的参考标准,即以职工工资的增长和基金的平衡状况等因素综合确定,并通过合理的系数加以调整,这意味全国统一养老金记账利率很可能会超过通胀率,从而促进养老金的保值增值。

显然,《办法》所产生的积极意义非常明显,但要保证办法的顺利实施,笔者认为至少在以下三个方面,还需要政策设计者予以充分的考虑:

首先是现有管理制度的问题。按照2011年7月1日正式生效的《中华人民共和国社会保险法》第七条的规定,国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作,县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作,也即我国养老保险采用的是属地化管理模式。此种模式的弊端在于容易造成地方政府利益格局的固化,进而加大了养老金统筹层次提高的难度,这也是目前各省份养老金统筹效果并不太理想的原因之一。实施统一的记账利率客观上要求养老金能够较好的实现省级层次上的统筹。因此,相关部门应继续优化现有的养老金管理制度,以便为《办法》的推行打下坚实的基础。

其次是激励机制的问题。该问题可以分为两个部分:一是职工的缴费激励问题。众所周知,我国将基本养老保险基金分为社会统筹基金和个人账户基金的部分原因是为了提高个人参保的积极性,以减轻国家财政上的压力,而由国家来对个人所缴费的金额进行统一的运营则是为了更好的发挥资金规模化的优势,至于个人账户基金的增值程度主要通过记账利率的高低来加以反映。在《办法》公布之前,大部分省份在确定记账利率时主要以一年期的存款利率作为参考,在《办法》公布之后,虽然记账利率在一定程度上得以调高将是大概率事件,但这一利率能否超过银行的长期存款利率仍然充满着较大的不确定性。换位思考一下,若让职工自身对所缴费的金额进行运营,则他们至少可以将这部分资金投资于五年期的银行定期存款。因此,为扩大职工的参保热情,政策制定者还需要对记账利率的调整系数进行相应的制度设计,以强化个人的合理预期,从而提高个人缴费的激励。二是省级政府的激励问题。目前,各地养老金还存在着较为严重“旱涝”不均现象。据人社部社会保险事业管理中心发布的《中国社会保险发展年度报告2015》显示,城镇企业职工养老保险基金当期“入不敷出”的省份正在快速增加,由2014年的3个省份扩大到了2015年的6个省份。由于各地的资源禀赋不同,经济发展水平层次不齐,进而造就了各省市难以在人口的流入和流出上实现较好的平衡。在主要的人口流入省份,缴费基数较大,个人账户余额较为充足,财政的压力相对较小,记账利率提高将带来的影响还不算太大。但在主要的人口流出省份,缴费的基数较小,财政的压力相对较大,记账利率的提高不仅会恶化现有的财政赤字,同时还可能增加纳税人的负担,且会在一定程度上压缩政府在其他民生方面的支出,这可能会导致政府怠于执行该《办法》。因此,如何进行相关的制度设计以提高人口流出省份政府的积极性仍然需要政策制定者进一步的思考。

最后,关于空账规模的问题。由于近年来养老金的缴费基础和缴费率呈现出较大幅度的下滑趋势,年度征缴的收入和基金支出之间的缺口正迅速扩大,部分个人账户的资金被挪用于当期支付,致使空帐规模出现了持续性的攀升。据中国劳动保障科学研究院、社会科学文献出版社共同发布的《中国劳动保障发展报告(2016)》的测算,2014年个人账户的空帐规模已经达到了3.6万亿元,2015年则可能突破4万亿元。在此基础上,记账利率的提高会进一步增大空账规模。个人账户长期大规模的空账运行不仅仅会影响我国城镇职工养老保险制度的转变(由现收现付制转向完全积累制),同时也将养老金支付的风险转移给了后代,这会降低养老保险制度的公信力。

总而言之,尽管《办法》的正式实施有利于强化人们对养老保险制度的信心以及促进个人账户中资金的保值增值,但实施过程中可能会面临的一些挑战仍然需要引起我们的高度重视。

转载自《中国保险报》“北大保险评论”栏目第561期,2017年6月6日