北大保险评论

您当前位置是:网站首页 > 财经时评 >北大保险评论
段志明:税延型商业养老保险的积极作用

2017-10-18   

近年来,随着我国“三支柱”养老保障体系发展的逐渐失衡,关于推行个人所得税递延型商业养老保险的呼声渐高,监管层、业界和学界的许多人士都将这一政策看作未来引导“第三支柱”发展的重要举措。2014年8月“新国十条”中特别提出了“适时开展个人税收递延型商业养老保险试点”,标志着税延型商业养老保险被提升至我国养老保障体系发展的战略层面。截止到目前,税延型商业养老保险的顶层设计和政策细节等工作已经陆续完成,试点工作即将启动——2017年7月国务院办公厅印发的《关于加快发展商业养老保险的若干意见》,提出2017年底前将启动税延型商业养老保险的试点工作。

然而,学界和业界中也不乏对税延型商业养老保险的疑虑。比较具有代表性的一种观点是:在我国现行的税收体制下,个人所得税并不是主流税种,其覆盖的人群范围严重不足,在这一背景下,税延型商业养老保险的激励范围将非常有限,因而很难达到引导“第三支柱”发展的效果。然而,笔者认为,纳税人数过少固然是税延型商业养老保险在设立之初不得不面对的一个问题,但是它并不能抹杀该政策在当下和未来对我国养老保障体系乃至整个经济社会带来的积极作用。原因包括以下四个方面。

第一,我国个人所得税制的覆盖率虽然很低,但是在近几年一直处于快速发展的轨道,这一趋势在未来一段时期有望延续。根据我国税务部门统计,2012年个人所得税纳税人数仅有2800万人,相比当年7.67亿的就业总人口,个税的纳税比例仅为3.65%,这一比率与我国当时经济发展的状况是极不相称的。然而,随着近几年我国经济体制改革取得了一系列成果,个税的纳税群体存在快速扩大的趋势。以主要的工资薪金类税收为例,两方面的原因使得个人纳税群体快速扩大:第一,居民工资收入增长较快,2016年我国城镇非私营单位职工人均工资为67569元/年,相比2012年的46769元/年增长了44.47%,2016年城镇私营单位职工人均工资为42833元/人,相比于2012年的28752元/人增长了48.97%,以上两类人群是个人所得税的纳税主力,其工资收入的快速增长意味着更多个体进入纳税人行列;第二,我国居民收入差距逐渐缩小,2016年国家统计局公布的基尼系数为0.465,相比2012年的0.474小幅下调,这说明居民收入更加集中于平均水平,而2016年城镇非私营与私营单位职工的工资均超过个税免征额,这进一步推高了纳税人占比。随着我国经济体制改革的深化,居民收入水平提高和收入差距缩小将成为较长时期内的趋势,因此个人所得税的覆盖范围将进一步扩大,这为税延型商业养老保险在短期内广泛发挥激励作用提供了可能。

第二,即便个人所得税覆盖率难以在短期内提高到合理水平,税延型商业养老保险依然可以作为调节不同群体间养老待遇失衡问题的一项手段。我国目前的养老保障体系对不同群体的保障水平存在严重失衡,突出表现在城乡居民基本养老保险与城镇职工基本养老保险待遇之间的巨大差距——2016年参保城镇职工基本养老保险的离退休人员人均领取养老金31529元,而城乡居民基本养老保险的人均养老金仅有1408元,差距之大可见一斑。这一差距固然根源于城镇职工对养老基金的贡献程度远高于其他群体,政府财政补贴的倒挂也是不能忽视的原因——2016年各级政府补贴城镇职工基本养老保险基金金额(6511亿元)甚至远超当年城乡居民基本养老保险基金的总收入(2933亿元),而前者的参保人数(34246万人)却显著低于后者的参保人数(50847万人)。所以,平衡两个群体间养老金待遇的一个可行的手段是调剂政府的财政补贴。

我国目前个人所得税的纳税群体主要为工薪阶层,而工薪阶层基本处在城镇职工基本养老保险的制度框架内。所以,税延型商业养老保险相当于对城镇职工基本养老保险提供了补贴,在保持城镇职工的养老保障待遇不变的前提下,这一补贴能够挤出政府直接投入到城镇职工养老保险基金的部分资金,如果将这部分资金转而投入到城乡居民基本养老保险基金,将达到缩小不同群体之间待遇差别的效果。

第三,从短期看,推行该政策有利于防止政策内外不同群体的利益分化,降低税务部门和保险公司的管理成本。从长期看,至少有三个方面的因素有利于该政策发挥作用:(1)随着我国国民收入的不断提高,个人所得税的覆盖范围将不断扩大,平均税收负担也将随之提高,这将为税延型商业养老保险扩大激励范围并提高激励程度创造条件;(2)个人所得税制向综合课征制改革将大幅提高纳税人数量,从而进一步扩大税延型商业养老保险的激励范围;(3)十八届三中全会提出“逐步提高直接税比重”,意味着提高个税等直接税的覆盖范围和税收负担将成为我国税收制度在未来一段时期的改革方向,从而使得税延型商业养老保险的激励范围和激励程度得到改善。以上因素将赋予税延型商业养老保险成熟的外部条件,尽管这些因素在短期内难以发挥作用,但是尽早推行该政策仍然非常必要,因为随着个人所得税制度的不断完善,推行的时间窗口越早意味着更多个体将被吸收到政策中去,这能有效降低政策内外不同群体之间税收待遇的分化程度,降低不同保险合约造成的税务部门和保险公司的无谓的管理成本。

第四,税延型商业养老保险不仅是完善我国养老保障体制的重要举措,同时也是个人所得税制改革的重要组成部分。在原因二中提到的缩小养老金待遇差别的举措中,政府由于损失部分税收收入成为了利益受损的唯一一方,但是在我国个人所得税制改革的大趋势下,税延型商业养老保险不仅不会因政府财政压力而受阻,反而会作为个税改革的一部分而发挥重要作用。在个人所得税覆盖率过低的表象下,我国个税制度长期存在的深层次问题在于分类课征制存在较大的避税空间,高收入群体的避税行为使得个税的超额累进特性形同虚设,处在社会中低收入水平的工薪阶层成为了纳税的主力军——个人所得税设置的主要目的是调节收入差距,结果却适得其反。在这一背景下我国政府一直酝酿进行个税改革,旨在降低工薪阶层的税收负担并加大对高收入阶层的征收力度以提高税制的公平性,改革的方向是由分类课征制转变为综合课征制。在综合课征制的框架下,税延型商业养老保险可以被看作一项配套的税收优惠政策:一方面个税递延能够有效缓解工薪阶层的税收负担,另一方面递延上限的存在使得高收入阶层的避税空间被充分压缩,从而税收政策的天平进一步向中低收入者倾斜,这恰好契合了个税制度改革的宗旨,因此应该积极推动。

综上,虽然我国个人所得税覆盖率过低的问题使得税延型商业养老保险在短期内激励效果有限,但是由于个税制度发展较快、长期政策红利等因素的存在,现阶段在我国推行税延型商业养老保险的条件已经成熟。

转载自《中国保险报》“北大保险评论”栏目第578期,2017年10月17日