北大保险评论

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刘子宁:建立符合国情的养老保险制度

2017-11-08   

随着中国人口老龄化步伐的加快,离退休人员快速增长,在不考虑财政补贴的情况下,养老保险基金无法长期维持收支平衡,将面临可持续发展的问题。同时,我国养老保险制度面临的挑战还来自制度自身的缺陷,比如缴费负担过重、账户可携带性较差、地区失衡矛盾凸显等问题。这些问题使得养老保险制度的改革迫在眉睫。

2017年10月17日,名义账户理论报告会暨世界银行第二部名义账户中文版发布会在北京召开,罗伯特·霍尔茨曼(Robert Holzman)、爱德华·帕尔默(Edward Palmer)和中国学者等共同对名义账户制的可行性和适用性进行了讨论。为了化解养老金支付可能面临的压力,不少国家主张采取名义账户制(NDC,Non-Financial Defined Contribution),用名义账户(NDC,Non-Financial Defined Contribution)替代做实个人账户,这一做法受到了国内外很多学者和政策制定者的关注。近年来也有不少国内的学者在探讨NDC在中国的可行性。那么NDC能够应对人口转变与经济调整给中国养老保险体系带来的养老危机吗?在得出结论之前,我们需要了解什么是NDC。

我们先回顾一下NDC的产生背景。不管是传统的待遇确定型(Defined Benefit,简称DB)现收现付制,还是上世纪80年代出现的缴费确定型(Defined Contribution,简称DC)完全积累制,在面临人口结构变化和社会经济波动带来的财政压力等问题时,都显得心有余而力不足。DB计划事先承诺养老金水平,这就要求政府每年根据所需的养老金支出来确定当期所需的缴费水平。随着人均寿命的延长和出生率的降低,DB的劣势在于只有不断提高缴费率才能实现养老金收支平衡,当缴费率无法提高时,养老金便会面临收不抵支的问题。DC计划要求参保者按照个人收入的一定比例进行缴费,缴费的积累及其投资收益情况决定了个人的养老金水平,这一方式的主要弊端有两个:一是投资收益具有不确定性,二是管理成本较高。为了克服DB和DC模式带来的弊端,瑞典和拉脱维亚引入了一个新的养老金制度:名义账户制。所谓“名义账户制”是一种DC+DB的混合型计划,是一种“缴费确定型”现收现付制的养老金计划。

与DB、DC计划相比,NDC在制度设计上的优势主要表现在:  NDC和DC的参保者都需要依据个人收入的某一个固定比例进行缴费,缴费计入个人账户。但NDC与DC不同之处的是,其个人缴费并未被“做实”,也就是没有用于投资金融市场。因此,NDC的投资收益率不是市场投资收益,而是政府决定的内部收益率(工资增长率和人口增长率之和),也正因特征而被称之为名义账户制。与DB相比,DB需要通过调整每年的缴费率来应对外生经济和人口波动的变化,而NDC的缴费率则考虑未来的个人预期寿命、社会平均预期寿命、人口结构变化、长期工资增长率等多种因素,在很长时期都是不变的。因此,不少经济学家认为NDC是应对人口结构变化和社会经济波动的重要手段,可持续性更强。

中国是否应该引入NDC,不同研究者持有不同的观点。有些研究者认为NDC的设计考虑了预期寿命、人口结构变化、长期工资增长率等因素,具有可持续性,是解决老龄化危机的一剂良药。但同时还有些研究者认为,NDC之所以在瑞典取得了成功,取决于瑞典国家的历史文化背景、经济发展情况和政治等因素。由于国情不同、养老保险制度的发展历程不同,中国很难设计出同样有效且成功的NDC。此外,还有研究者指出NDC的成功离不开精巧的制度设计,其精算公平基于未来人口结构的变化、就业人口情况、经济发展和工资水平等诸多因素,未来参数的估计和调整具有相当大的挑战性,因此,我国不应盲目引入NDC。

笔者认为,中国实施NDC有如下三个优点:一是通过设计合理的内部收益率,NDC将自动适应人口结构、社会经济波动的冲击,具有可持续的特征,能够应对我国不断加深的人口老龄化;二是NDC非常透明、简单,个人缴费和未来收益紧密挂钩,对个人缴费、劳动供给和退休决策有正面的激励作用;三是由于NDC的设计是基于全国的人口结构和经济环境,因此养老金权利具有便携性,易于在工作、职业和部门之间进行转移,有利于养老保险制度的全国统筹。

当然,在中国实施NDC也存在一些劣势:一是NDC的参数选取需要精心设计,否则就不能达到最优水平,比如,预期寿命的预测如果出现偏差,就会影响该制度的财务可持续性;二是NDC不具有再分配的功能,需要引入一些显性和透明的转移支付手段才能达到再分配的作用;三是NDC不能完全消除因社会经济波动导致的收入减少或者预期寿命意外上升带来的冲击,为了减少冲击对缴费率的影响,NDC需要一个流动性的储备基金,考虑到目前中国养老金不断扩大的收支差距和日益增加的支出压力,建立足够的储备基金也是实施该制度面临的一个挑战;四是中国各地的养老保险基金由当地政府管理,如果按照全国统一的参数来设置名义账户,会导致各地的养老金收支情况不一致。

综上,无论是DB、DC计划,还是NDC,均有其适应的范围和特点。在探讨NDC在中国的可行性时,应该更多地结合我国国情进行分析,不能武断得出结论。我国在设计养老保险制度时不仅需要考虑财政的可持续性、再分配和缴费激励等问题,还需要考虑对劳动市场的影响。目前中国养老保险制度改革的当务之急是完成城乡居民养老保险的全国统筹、城镇职工养老保险和机关执业单位养老保险的并轨,先统一全国的养老保险基金管理,才能畅谈改革之路。“他山之石,可以攻玉”,在完善中国已有的养老保险制度基础上,再借鉴NDC中合适的改革思路进行改革,这也未尝不是一种应对养老危机的方法。

转载自《中国保险报》“北大保险评论”栏目第581期,2017年11月7日