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孙祁祥 岳鸿飞 | “减税年”带来PPP发展新契机

2019-09-08  

 

孙祁祥:北京大学经济学院教授、北京大学博雅特聘教授、北京大学PPP研究中心主任;

岳鸿飞:北京大学经济学院博士后

文章发表于发表于《中国金融》2019年第17期

 

2019年是继续推进改革开放的重要年头,面对税费收入回落与公共支出追加两者之间的巨大“剪刀差”,如何保证国民经济和社会发展在既有目标下平稳运行,是当前需要认真思考并加以解决的重要问题。

 

PPP项目契合“减税年”的发展需求 

 

首先,我们能否采取传统填补公共财政缺口的应对思路?从实践来看,曾为我国基础设施和公共服务提供了重要财力支持的土地财政模式,伴随着我国房地产市场逐渐回归理性,土地使用几近饱和,已经难以持续。在较长的一段时间里,政府单边垄断供给土地,获取超额垄断收益,很多地区土地财政收入占总财政收入的比例高达40%以上。然而,伴随着我国房地产市场越过历史需求峰值,房地产投资增量明显回落,2017年下半年甚至出现了负增长,再加之高杠杆率和实体经济难以承受的高房价,以土地谋财政的发展模式已经终结。

 

其次,我们能否通过减少财政支出或增加特定收入来满足日益增长的公共投资需求?今年的政府工作报告明确提出,要增加特定国有金融机构和央企上缴利润,同时压减5%以上的一般性支出和3%左右的“三公”经费,政府和国有企业要开始过“苦日子”。在公共财政收支出现巨大缺口的情况下,政府通过减少行政开支并增加特定收入的方式无疑是必要的,也是有一定作用的,但在巨额的公共投资需求面前,这一措施所带来的补充效益只能是杯水车薪。特别需要指出的是,国有企业利润的增缴需基于实际的市场收益,伴随着当前错综复杂的贸易环境和不断加大的经济下行压力,国有企业自身的市场收益也面临着巨大的挑战。

 

再次,我们能否考虑继续扩大财政赤字率?参考国际惯例,一国财政赤字率的预警线为3%,一旦超越红线,将显著增加财政风险,同时也会降低国际评级机构对经济环境的评级。近年来,我国的财政赤字额呈现逐年提高的趋势,财政赤字率已两次触碰国际预警线。今年中央继续安排全国财政赤字27600亿元,比2018年增加8000亿元,赤字率再次提高到2.8%,又一次逼近赤字红线,由此可见,依靠扩大赤字率的应对措施也并非长久之计。

 

既然土地财政收入或货币政策补充等传统措施已难以为继,而随着财政“紧运行”的常态化,依靠政府单边投入维持公共服务需求的时代也已宣告结束,那么,我们就必须“另辟蹊径”,寻找另一种有效的措施来应对当前的财税困境。

 

国际经验和我国的实践都表明,盘活社会资本,鼓励政府与社会资本合作是应对这一困境最有效的措施之一。作为盘活社会资本的重要方式,以政府和社会资本合作为基础的PPP项目十分契合“减税年”的发展需求,更满足“紧财政”背景下的运行条件与目标初衷,这可以从以下几个方面表现出来。

 

第一,PPP项目与公共财政支出的服务领域高度契合。PPP项目的服务对象通常为公共产品及公共服务,这也是判断PPP项目的基本准则。根据2018年《全国PPP综合信息平台项目管理库年报》的统计,管理库累计项目总数前三位是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护,这些领域与中央一般公共预算的主要支出领域高度重合。再以近年来财政支持力度较大的脱贫工作为例,在国家重点扶贫开发的832个贫困县中,有458个贫困县已运用了PPP模式,PPP项目占扶贫项目总数的55%。

 

第二,PPP项目可以降低政府公共服务项目的运维成本。政府公共财政支出很大一部分比例是对即有公共项目的运营和维护。PPP项目的另一重要特征是其合作的主要内容不仅包括公共项目建设,且更加注重公共项目的运维。多方主体以合作的方式共同承担项目后续的运维成本,政府可更多地发挥监督和管理职能。与此同时,与传统政府采购公共服务的形式相比,PPP项目更侧重于项目运维的长效性,减少项目服务外包的转交频次,降低交易成本。

 

第三,PPP项目有利于缓释财政风险,平滑政府债务。“减税年”背景下,政府将面临债务加剧等财政风险,而PPP项目的合作周期多为10年以上的中长期项目,可以平缓公共财政支出的现金流,平滑政府债务。对于新增项目,PPP模式的风险分担机制,有利于降低政府在新开工项目上的投资风险,而将PPP模式应用于存量资本,也将有助于提高既有公共资本的运营效率,降低存量债务危机。

 

第四,PPP项目契合“减税年”放水养鱼的目标初衷。减税降费的本质是着眼于“放水养鱼”,减轻企业负担,壮大社会资本。通过PPP项目,政府将更多的公共服务市场让予社会资本,在缓解政府财力负担的同时,显著增加社会资本参与公共产品与服务的程度,给社会资本的壮大提供更多的市场空间与发展通道,助力“放水养鱼”的减税目标。

 

与此同时,我国PPP发展的政策环境也在不断优化。2017年9月,国务院办公厅印发《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》,明确提出鼓励民间资本采取混合所有制、设立基金、组建联合体等多种方式参与PPP项目。此后,国家发展改革委、财政部分别下发指导意见,为社会资本参与PPP项目创造良好环境,这也成为当前和未来PPP发展的重要政策契机。

 

PPP模式运行的深层机理 

 

PPP项目之所以具有上述优势,基于其深厚的学理基础和运行机理,这给PPP模式的应用提供了重要的理论依据。

 

如前所述,PPP项目的服务对象通常为基础设施类的公共物品。从经济学原理看,一方面,公共物品具有与私人物品不同的三个特征,即效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性,这使得公共产品的消费存在着明显的“搭便车”动机,造成市场失灵,因此需要由政府作为公共物品的提供者。然而,政府作为公共物品的提供者,又不同于企业经营组织的内在规定性和财力的约束,在效率上和项目的可持续性上均存在不足;另一方面,一般而言,以利润为导向的私营部门因基础设施领域投资规模大、资本回报期限长,通常不愿进入或者无力进入公共服务领域。而PPP的生命力就在于,基于现代金融技术和管理的发展所提供的支撑,它将政府部门所追求的公平目标和社会(私营)部门所追求的效率目标,通过风险共担和利益共享机制有效地结合了起来。只要机制设计得当,政府与社会资本的伙伴关系就可以形成良好的互补关系,使政府在宏观调控、资源的运用能力、公共服务的监督管理经验等方面所具有的优势和社会资本在技术、管理、运营等方面所具有的优势实现叠加,由此有效激活市场潜力,提升政府管理效能,提高公共产品和服务的供给质量,实现公平与效率的统一。

 

从现实来看,PPP模式将社会资源纳入传统公共服务资源的供给体系,由此实现了公共服务资源供给侧的结构优化,其运行机理具有如下显著特征。

 

第一,政府和社会资本合作的PPP项目,始终根植于市场机制,遵循市场机制的效率原则、公平原则和竞争原则。市场通道的打开,将动员全社会的相关人力、资本、技术、管理等优势资源参与PPP的项目,这将极大丰富公共服务供给的社会资源。竞争机制的引入,将一改传统由政府单一主导的低效率服务,由此大幅提高公共服务的质量与效率。PPP项目参与者的市场属性,将使其在参与公共服务的过程中,以社会和企业的综合效益为导向,系统考虑项目的收益、成本、风险、可持续性、社会影响等因素,进而大大优化公共服务的资源供给。

 

第二,PPP模式将促进传统公共服务供给模式向偏平化方向发展。传统的政府提供公共服务的模式,是基于行政科层的组织模式进行的,其垂直化的配置特征,导致层级多、耗时长、程序复杂,决策的交易成本高。而政府和社会资本合作的PPP项目,通常以SPV(特殊目的公司)为载体,业务更加专业聚焦,因此,资源配置的效率也因资源配置垂直化程度的降低而大大提高。

 

第三,更为重要的是,以PPP项目构建公共服务的供给模式,将建立起一套良性的社会响应机制。传统的政府单边供应公共服务的模式,缺乏对公共需求的回应和响应机制。而政府与社会资本合作的方式,将以社会公共的实际需求为导向,更加重视公众的意见,由此可以建立起良性互动的反馈机制,实现公共服务的不断改善。

 

正是因为PPP模式产生的客观必然性和内在机制的合理性,它才能在上世纪90年代初率先得到英国政府的重视和应用后,陆续在北美、欧洲、澳大利亚、日本等发达地区广泛应用,并被联合国、世界银行等国际组织大力推广。从发达国家和我国的实践都可以看出,PPP模式是符合历史发展阶段和国家发展规律的共同选择。

 

PPP发展的思考与建议 

 

大力发展PPP是应对财税困境、满足民众对公共产品及服务刚性需求的重要举措,然而需要强调指出的是,PPP绝不仅仅是应对财税压力的“权宜之计”,它本身的健康发展将直接关乎我国财税体制的深化改革,更是对我国国家治理体系现代化的重大推进。

 

首先,PPP模式是平衡“财、事”关系,构建“财权”与“事权”两者新统一的重要方式。自1994年分税改革以来,我国很多地方的税收变为共享税,真正属于地方的税种和收入逐渐减少。据研究统计,我国基层政府承担了70%以上的公共服务,但其可支配的财政收入仅占总财政收入的50%以下。基层政府承担着与其财力极不相匹配的事权。PPP的发展将促进社会力量参与公共服务事务,政府通过招投标的方式选择公共服务的参与者,利用市场机制鼓励企业或其他社会组织提供公共服务,实现“事权”的顺利交接,同时大大缓解政府财力的约束。另一方面,从事权合理性上考虑,许多公共项目与服务如江河流域治理、大气污染防护、省际综合管廊开发等,都具有跨主体、跨行政区划、跨时期的共同特征,而我国的财税体制多以行政区划为基本边界,这样的国情不仅使得政府在动用资源时容易受体制和行政边界的约束,同时也使得由领导换届所产生的政策性风险更加突出。PPP模式以项目主体的方式推进,可以实现跨区域、跨领域地动用资源,同时保障了项目长时间内的平稳性。因此,从公共事务特征上讲,以PPP项目构建的“财权”与“事权”新统一,将更加合理可行。

 

其次,发展PPP是对我国国家治理能力现代化建设的重大推进。党的十八届三中全会提出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力的现代化。国家治理现代化的核心在于多元主体以平等的方式实现共治,这与PPP模式实现了高度契合。在PPP模式中,政府以合作方的身份参与项目的发展,按照“自由契约”的原则,平等地与私人部门开展合作,而非行政权力。PPP模式的精髓在于贯彻公共治理的理念,推动国家和社会走向共治、共享的发展道路。政府与社会资本合作,要求平等参与、信息透明、公开公正,依法办事,强调契约精神,这也正是国家治理能力现代化的建设和发展方向。

 

自2015年以来,我国的PPP在发展中取得了一些成绩,但同时也暴露出诸多问题,其中三个问题关乎我国PPP发展的根基,亟待解决。

 

第一,PPP高阶法律的建立与衔接。伴随着我国近年来PPP的发展,PPP的法规政策冗杂,且不少法规之间存在冲突,新旧法规在衔接上经常出现明显的断层。当前,我国PPP发展的当务之急是尽快推动PPP高阶法律的立法工作,并将相关的法律法规,如政府采购法、公共财政管理法、行政许可法、土地法、环境法、税法、劳动法等,实现与高阶法律的统一。

 

第二,强化金融服务能力建设。PPP的发展离不开金融机构的参与和金融服务的支持。PPP融资与传统金融机构固有的信贷制度有着显著的不同。现有的金融机构仍习惯于传统的思维范式,基于政府信用进行融资放贷,延用传统工业企业的贷款模式要求社会资本提供抵押担保,让一些本来现金流顺畅的PPP项目产生额外的成本甚至风险;同时,相对于央企和地方国企,中小企业的融资需求仍然难以得到满足。另一方面,与欧美国家支持PPP发展的市场相比,我国金融服务表现出明显的覆盖面不足、产品结构不合理、服务效率较低等问题。因此,加强金融机构金融产品与服务方式的创新,合理识别和接受PPP项目模式,加强与PPP发展相对应的金融服务能力建设,是我国PPP发展的必要条件。

 

第三,保障社会资本权益,完善社会公众对政府信誉的监督机制。从发达国家的实践来看,政府的契约精神和社会对政府信誉监管机制的健全,是PPP健康发展的重要前提。从我国PPP发展的实际情况看,地方政府的信用保证和违约风险,是影响社会资本参与PPP的掣肘因素。因此,建立起相应的政府信用保障机制,是使社会资本真正有信心并且有良好的预期参与PPP模式实践的关键支撑。

 


美编 | 豆荚

校对 | 阿布、禾禾


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