孙祁祥：再论政府与市场的关系

北京大学经济学院院长、CCISSR主任 孙祁祥

    我今天讲的题目叫“再论政府与市场的关系”，为什么叫再论呢？是因为我前一段时间找东西的时候翻到自己二十年前写的关于政府与市场关系的文章。我把这个文章发给我的侄子看，他跟我说：“姑姑，你要是把这篇文章里的年份隐去，可能很多人认为是讲现在的事情。”我说这个问题并不是说我有多么高瞻远瞩，而是说对市场与政府关系的讨论伴随着我们走过了中国改革开放三十多年，而时至今日仍然是一个大问题。在改革开放三十四年后，十八届三中全会再次提出“经济体制改革的核心问题是处理政府与市场”的关系，可见这个论题的重要性和解决其的高难度性。长期以来我们批评政府干预微观经济活动的时候，喜欢用一个说法：政府越位、错位、缺位现象严重。这实际隐含了一个前提，即存在一个市场和政府边界的共识。这就好比画了一条公认的边界，这边是政府应该做的事情，那边是市场应该做的事情。如果说我们能够清晰地画出这样一个边界，那么确实很容易判断政府是否越位、缺位或者错位。但是经济活动是非常复杂的，不像竞技比赛中可以画线来判断足球越位。虽然日常生活中我们很难给政府和市场画一条非常清晰的边界，但这并不妨碍我们提出大致的标准。我认为标准有三个维度，即“政府不能做什么”，“政府可以做什么”和“政府必须做什么”，以此来判定政府的行为。

    一、政府不能做什么？

    在正常情况下，政府不能干预微观经济活动，其原因一是管不了、二是管不好。为什么说政府管不了？市场经济活动涉及到千百万生产者和消费者基于瞬息万变的信息做出生产、交易和消费决策，政府根本不可能有足够的精力和能力去管理如此细微、繁琐和日常的经济活动。如果非要管，那就一定会出现实践反复证明的情形：扼杀微观主体的活力、抑制创新、导致结构失衡。如果说在改革初期，市场经济制度没有完全建立起来的时候，政府发挥其动员和组织资源的作用，直接参与一些经济活动还可以理解和接受的话，那么，近十多年来，政府对微观经济活动干预越来越多就是改革的倒退了。

    二、政府可以做什么？

    在有些经济活动中，本应是市场发挥作用的，但因为各种原因，特别是盈利性的原因，市场不愿意有所为，那么，政府就可以介入。比如说在保险领域，车险市场存在一部分非常高风险的投保人不能够从保险公司获得保障，而他们又特别需要保障，那怎么办呢？这种情况下就会出现一个政府与市场的交集。企业不愿意做的，政府可以发布一些规章制度要求保险公司按照市场份额相应地承保一定比例的高风险人群。而在其他的一些领域，政府与市场连接的另一种方式是政府可以补贴资助保险公司来承保一些企业本身没有动力主动承担的风险，比如我们熟悉的巨灾保险、洪水保险等等。在这种情况下，市场和政府的活动就可能产生交集，而判断是由市场来发挥作用还是由政府发挥作用的基本前提是：“政府不与民争食”，它的涵义很明确，那就是：市场愿意做的，那就放手让市场去做；市场不愿意做的，政府就可以进入，以弥补市场的失灵。

    政府可以做的另外一个领域就事维护国家利益，提升国家竞争力。各个国家的政府首脑也充当着国家支柱行业、重要企业首席推销员的职责。不仅我们的政府首脑到国外去推介我们的产品，国外的首脑来到我们国家也是一样。在90年代末的时候，我听到江泽民主席曾经问过当时的马主席说保险是什么？为什么外国首脑一到中国就谈要开放保险市场，给外国公司执照。每次来都带着大批金融机构的，特别是保险公司的高级管理人员。这是因为当时中国要进入WTO，宣传推广行业的竞争力也是政府应该做的事情，对维护国家利益，提升国家核心竞争力大有作为。

    三、政府必须做什么？

    我认为政府至少必须做以下几个方面的事情：一是政府必须保护合法产权。这个大家已经达成共识，政府必须保护合法产权已写入宪法。私有产权神圣不可侵犯的前提是产权必须合法。二是政府必须创造和维护公平竞争的市场环境。如何创造和维护公平竞争的市场环境？美国是一个高度市场经济化的国家，但实际上美国的管制相当多，而这些管制的初衷是为了创造和维护公平竞争市场环境。举美国通讯业为例，美国司法部在1984年强制将AT&T拆分成七个公司使得美国通讯业进入了竞争时代。目前在中国大家要换运营商必须要换号，而在美国是可以带号转台的。这是因为美国出台了法规，不允许电信公司强制消费者换号，因为这样的做法阻碍了公平竞争。三是政府必须提供基本的、均等的公共服务，这包括医疗、教育、养老等等在内的一系列服务。《国际统计年鉴》2013年的数据显示，2009年德国财政的社会福利支出是5300亿欧元，占中央财政支出的70.4%；2011年美国中央财政用于社会福利方面的支出是17000多亿美元，占中央财政支出的45.1%。而《中国财政年鉴》2012年数据显示社会保障支出一万多亿元，仅占财政支出的10.17%；中央财政用于社会保障和就业方面的支出仅有五百多亿元，占中央财政支出的3%。四是政府必须在发生重大的、影响经济正常运行的人为灾祸或自然灾难的情形下，提出应急预案并组织实施。西方发达国家在很长一段时期内是相信市场经济万能的，但是在几次重大危机发生以后，人们的观点发生了转变。美国在“911”之后11天发布了《航空交通安全和系统稳定法案》，这大大逆转了我们印象中美国拖沓的立法程序。而美国在危机后11天就发布的这个法案里设立了由美国政府专项拨款建立的“911”受害者赔偿基金。“911”事件中受害者的家属可以在两年之内提出申请赔偿补助，但是前提是必须放弃对其他任何责任方提起诉讼。这样一项法案的出台对于稳定美国航空业以及百姓的生活，帮助受害人及其家属尽快回到正常轨道起了很大作用。在不到三年的时间里，97%的受害者家庭申请了这个补偿。所以在特别重大事件发生后，政府必须快速反应，提出应急预案，并积极组织实施。五是政府必须基于公共利益和公共安全保障的角度，对民众短视行为和损人行为进行强力修正。个人总是基于自己的利益和自由，进行一些短期行为，这就需要政府出面修正这种短期行为，以免造成后患。例如，提供社会保障、医疗保险、强制环境保险、工伤责任保险等等。另一方面，个人自由还可能导致损人行为，必须由政府出面来解决。前一段温州讨论过广场舞扰民事件导致小区居民和广场舞锻炼者的对峙，小区居民出资26万元购买高音喇叭。这就属于政府必须解决的事。政府要制定法规并且采取严格的措施。西方国家的核心价值观是自由、平等、博爱。其中，自由是放在第一位的。但是这个一定要以不妨碍他人的自由作为前提。

    在此我简单地跟大家分享一下我对这三个方面问题的看法。我觉得这是一个非常宏大的问题，有很多问题值得深入去探讨。我也特别希望在座各位能够对这些问题有进一步深入地讨论。谢谢大家！