2025-12-31

日前，中央经济工作会议在京举行，不仅总结了2025年的经济工作，还深度分析了当前形势，并系统部署2026年的经济工作。其中明确指出坚持民生为大，努力为人民群众多办实事，并部署了一系列具体举措。近年来，中国的新生儿数量不断下降，老龄化程度进一步加深，居民养老一直是备受关注的民生问题。本次会议对于民生保障和养老问题所指明的方向，不仅关乎明年工作重点，还将对未来一个时期的发展趋势产生深远影响。笔者认为主要有两个重要的改革方向。

进一步扩大养老保障范围

中央经济工作会议明确提出，“鼓励支持灵活就业人员、新就业形态人员参加职工保险”。2024年人力资源和社会保障部统计公报显示，截至2024年末，全国参加基本养老保险人数为10.72亿，其中参加城镇职工基本养老保险（以下简称“城职保”）人数为5.34亿（参保职工3.87亿人），参加城乡居民基本养老保险（以下简称“城乡居保”）人数5.38亿，两者基本持平。而2024年末，全国就业人数为7.34亿，其中城镇就业人员4.74亿，农民工总量3.00亿。相比参加城职保的3.87亿在职职工，还有大量的灵活就业和新业态人员没有能够参加城职保，只能参加城乡居保。这两者在退休待遇上有着非常显著的差距，严重影响社会公平性。增强基本养老保险制度的包容性，扩大城职保的保障范围，提高就业人员的退休待遇水平是我国基本养老保险体系需要解决的关键问题。

这一政策导向可能将推动我国养老保障体系发生较大转变。第一，参保的便利性与可及性将会提升。灵活就业人员和新就业形态人员的人户分离现象严重。想吸引这部分人群参保就需要打破参保的户籍壁垒，简化参保登记流程。这样才能让灵活就业者能够便捷、稳定地加入城职保的体系，而不会因为改变就业地而受到影响。第二，保障内容转向全面覆盖。自2022年起，我国已对一些新业态就业人员开始职业伤害保障试点，并计划2026年将试点扩大到全国所有省份，并纳入多种类型的平台。未来的保险保障还会进一步拓展到养老或医疗等更大的范围，从而实质性地提高灵活就业和新就业形态人员的整体保障层次和退休收入。第三，鼓励地方实践与制度创新。小范围的试点和探索可为全国性的制度提供宝贵经验，最终构建一个适应新经济形态且有效保障劳动者权益的社会养老保险模式。

从“老有所养”向“老有所护”升级

中央经济工作会议提出，“实施康复护理扩容提升工程，推行长期护理保险制度，加强对困难群体的关爱帮扶”。自1997年企业职工基本养老保险制度改革以来，我国的养老保险体系经过近30年的不断完善，目前已经形成了多层次、多支柱的养老保险体系。大部分老年人的退休收入已经得到了基本的保障。但在护理服务方面，我国还处于比较初期的阶段。

我国从2016年组织15个城市启动长期护理保险（以下简称“长护险”）试点，2020年又将试点范围扩大至49个城市，目前还在持续扩大范围。今年正是试点开展的第十年，国家医保局数据显示，长护险参保群众近1.9亿人，累计筹集资金过千亿元，支出超过850亿元。今年9月，金融监管总局发布的《关于推动健康保险高质量发展的指导意见》提出，加快发展商业长期护理保险和失能收入损失保险。中央经济工作会议再次提出推行长期护理保险制度，标志着长护险从多年的局部试点，被提升为国家层面应对人口老龄化的全局性、战略性民生工程，未来发展将获得更多的政策优先和资源倾斜。这不仅是对“十五五”规划建议中相关顶层设计的具体落实，还是我国社会保险从“老有所养”向“老有所护”的升级，也是健全社会保障体系、补齐民生短板的重要举措之一。

对长护险发展的影响

笔者认为，中央经济工作会议对未来长护险发展的影响将体现在三个方向。

一是服务供给侧的改革和升级“。实施康复护理扩容提升工程”的提出，意味着未来在长护险方向的工作重心从单纯的保险资金支付延伸至进一步护理服务能力的建设。在2026年和“十五五”期间，一些基层医疗机构和二级医院会向康复护理医院的方向转型，系统性地为老年人增加护理床位和对应的护理服务。

二是加速统一长护险的制度框架和规范。过去10年，虽然长护险的试点城市和规模在不断提升，但不同试点城市中的筹资方式、待遇标准和经办模式都不尽相同。这种现象严重地影响了制度的公平性和可持续性。未来推进长护险制度的关键一步是统一模式。无论长护险是否真正被列入社保的“第六险”，明确的参保路径、独立可持续的筹资机制以及合理的待遇支付标准都是保证长护险制度长期稳定可持续发展的重要因素。

三是多层次保障体系的协同发展。国家卫生健康委数据显示，我国失能失智老人已超4500万人，平均每6位老年人中就有1位需要长期照护。在老龄化的进程中，这一人群的绝对数量和占比将不断上升。单纯依靠社会保险的支撑将无法承担长期护理的重要责任。在基本长护险的基础上，要积极鼓励发展商业长护险。让更多保险公司参与进来，利用市场化的方式进行运作，来满足老年人不同层次和个性化的护理需求。同时，长护险基金也可作为投资方，投入多种护理服务模式、护理人员职业培训、护理器具生产等配套行业，构建一个支付有保障、服务有选择、质量有标准的完整长期护理生态体。

总体来看，中央经济工作会议中提出的多项重点任务对改善中国养老问题有明确的指引和启示，其核心是进一步扩大保障范围，不断提升养老品质。可以预见，在这些政策方向的指引下，中国的养老保障体系将不断完善，不仅将托举起更广泛的银发群体，还致力于让每一位老人都能享有健康、体面的晚年生活。

转载自《中国银行保险报》“北大保险评论”栏目第905期，2025年12月31日