2026-06-03

2026年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于加快建立长期护理保险制度的意见》（以下简称《意见》），明确提出用3年左右时间基本建立制度框架，并推动到2028年底在全国范围实现基本全覆盖。主流观点普遍将这一政策解读为我国长期护理保险由局部试点走向全国推行的重要标志。在老龄化背景下，长期护理保险正逐步从地方探索走向制度化安排，成为社会保障体系中的重要组成部分。

制度进入全国推进阶段，长期护理保险面临的挑战从“是否建立”走向“如何运行”，现实考验更加复杂且更具约束性。除了制度本身外，还需要关注在全国铺开之后，其运行机制能否在财政、市场与社会结构变化之间实现稳定平衡。

十年试点

我国长期护理保险制度的探索始于2016年。当年，人力资源社会保障部印发《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，在15个城市启动首批试点，标志着长期护理保险制度正式进入实践阶段。这一阶段的主要任务是围绕制度基本框架开展探索，包括参保范围、筹资方式、待遇形式以及经办管理等内容。由于缺乏成熟经验，各地在制度设计上差异较大，但也积累了最初的一批实践样本。

2020年，国家医保局、财政部印发《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》，将试点范围扩大至49个城市，并明确提出在“十四五”期间逐步形成制度框架。这一阶段的重点从单点探索转向区域扩围与经验总结，试点地区在制度设计上开始呈现出一定的收敛趋势。例如，在筹资方面逐步形成单位、个人与政府共同分担的机制，在待遇形式上逐步确立以服务给付为主的方向。

进入“十四五”中后期，长期护理保险开始进入规范化阶段。试点范围进一步扩大，到2025年底已覆盖92个城市，参保人数超过3亿。在这一阶段，国家层面开始着力解决制度之间的差异问题，推动形成统一标准。2025年，国家医保局发布《国家长期护理保险服务项目目录（试行）》，对护理服务项目进行统一规范，同时在失能评估标准、服务管理和基金运行等方面推进制度对接。这标志着长期护理保险从“多样化试点”逐步走向“标准化制度”。

经过近10年的探索，长期护理保险已形成较为完整的制度雏形，试点地区累计惠及数百万失能人员，在减轻家庭照护负担方面发挥了实质作用。同时，制度运行所需的关键要素，包括参保机制、筹资结构、待遇方式、服务供给以及经办管理体系等，均已具备可复制的基础。在此背景下，2026年《意见》的出台意味着长期护理保险正式由局部试点走向全国推行。

渐进实施

此次《意见》的核心特点在于并非简单要求扩大覆盖范围，而是在国家层面系统确立长期护理保险的制度框架，并明确实施路径。

在参保范围上，政策提出按照属地管理原则，将用人单位职工、退休人员、灵活就业人员以及未就业城乡居民逐步纳入保障体系。这一安排延续了试点阶段“先职工后居民”的推进逻辑，但同时明确了覆盖全民的最终方向。实施上允许分步推进，以提高制度落地的可行性。

在统筹层次上，文件明确长期护理保险原则上实行市地级统筹，实现政策统一、基金统收统支和管理服务一体化。有条件的地区可以探索省级统筹。这一安排意在改变试点阶段制度碎片化的状况，为未来全国制度的衔接奠定基础。

在筹资机制上，政策强调建立多元筹资体系，坚持单位、个人、政府和社会共同分担，并提出国家层面建立基准费率制度，将总体费率控制在0.3%左右。同时，对不同参保群体设置差异化缴费安排，允许职工医保个人账户用于本人及近亲属参加长期护理保险的个人缴费。这种设计在制度启动与长期可持续之间寻求平衡。

在待遇安排上，长期护理保险明确以重度失能人员为重点保障对象，实行无起付线设计，基金支付比例根据参保类型设定在一定区间，并对年度最高支付限额作出约束。这一安排体现了“保障基本”的制度取向，也有助于控制基金支出风险。

在保障方式上，政策强调以服务供给为主，基金原则上不直接发放现金，而是用于支付符合规定的护理服务费用。同时明确护理服务包括生活照护与医疗护理两类，并支持居家、社区和机构多种服务形式。这一设计有助于引导长期照护服务体系发展，而非简单提供补贴。

在管理机制上，国家提出建立统一的失能等级评估标准，实现评估结果跨地区互认，并强化基金监管、服务质量评价和费用控制机制。这些安排表明长期护理保险不仅是在扩展覆盖范围，还在同步构建一套全国统一的制度运行体系。

运行约束与现实考验

随着长期护理保险进入全国推行的阶段，制度建设的重点将逐步转向运行层面的稳定性与可持续性。

首先，基金可持续性仍是制度运行的核心约束。长期护理支出具有持续性特征，在人口老龄化加速的背景下，支出规模可能呈现长期增长趋势。尽管当前制度通过控制费率和限定保障范围来约束支出，但随着制度发展，保障对象和服务内容可能逐步扩展，基金平衡将面临更大压力。

其次，地区差异下的制度统一仍需进一步推进。政策允许各地根据实际情况分步实施，这有助于提高制度适应性，但也可能在一定时期内形成不同地区之间的推进节奏差异。如何在保持灵活性的同时实现制度公平，将成为全国践行过程中需要持续调整的问题。

最后，服务供给能力将直接影响制度效果。随着参保人群扩大，对护理服务的需求将明显增加，而当前专业护理人员供给仍存在不足。国家已开始推动护理人员职业化建设，但在短期内，供给能力与需求增长之间仍可能存在一定错配。

从更宏观的角度看，长期护理保险的建立意味着长期照护责任正在从家庭向社会转移。这一变化不仅涉及资金分担方式的调整，还将对照护服务体系、劳动市场以及社会组织结构产生深远影响。因此，制度建设不仅需要关注覆盖范围和资金规模，还需要关注其对整体社会运行方式的影响。

转载自《中国银行保险报》“北大保险评论”栏目第918期，2026年6月3日