孙祁祥：行业自律与政府有效监管（下）

    面对这种形势，监管应当如何进行呢？一种思路是，延续单纯的市场行为监管模式，但这必须以监管机构的进一步扩张和人员的大量增加作为前提。1998年保监会成立之初只有一个总部，95个人，现在除了总部以外、还有34家派出机构， 人数增加到1000多人。随着中国经济的快速增长，中国的保险市场无疑还会继续扩张、市场主体还会进一步增多，也就是说，被监管者的数量还会继续增加。如果按照被监管者数量增加，监管者的数量也必须相应增加的思路来看，这种格局无疑是无法持续的，无法持续的理由首先来自于监管内生的缺陷。首先，监管本身是有成本的，已有研究将这些成本分为直接成本和间接成本。直接成本指监管直接的资源损耗。如果从成本分担主体的角度来看，可以将直接成本的分担主体分为监管机构负担的成本和金融机构负担的成本。前者可以称为行政成本，后者可以称为奉行成本。间接成本指不可观察的社会福利水平或经济运行效率的损失。之所以监管需要耗费成本还必须实施监管是因为社会相信，与没有监管相比，所可能产生的市场效率的损失会更为严重，因此，根据成本收益分析，社会选择了“有成本”的监管；其次，监管在一定程度上是与创新有冲突的，为什么这样说呢？让我们来看一下，经济活动中出现的许多重大创新，除了供需方面的原因以外，在很大程度上都是为了规避监管而出现的。既然经济的发展需要创新，而监管在一定程度上又与创新有冲突，那么，为什么社会仍然选择监管呢？这是因为，如果没有监管，特别是在市场发展初期，市场规则不完善、市场主体的自律性差，个体的创新活动可能会破坏市场秩序，由此阻碍行业的发展。因此社会选择了“可能限制创新”的监管。
    上述分析表明，监管是有“成本”的、也是有“代价”的，但在一定限度内，假定监管者的素质是良好的、手段是合理的，措施是得力的，那么，由监管所带来的收益�D�D维护公平竞争的市场环境，减少效率损失，提升社会福利与“成本”、“代价”相比就是正的；但如果无限地扩大机构规模和增加人员数量，根据管理学的有关理论，这必然会出现由于机构的庞杂、信息沟通方面等的问题而导致的低效甚至无效，由此放大政府监管的内生缺陷。
    既然随着市场的扩张和市场主体的增加而扩张监管机构、增加监管人员数量的思路是不可行的，那么我们是否能够放松市场行为监管呢？从历史上来看，特别是从发达国家的实践来看，放松监管、具体来说，从无所不包的市场行为监管向注重偿付能力的监管转变是一个发展的脉络和趋势。但这种转变是需要前提条件的。除了需要有完善的公司治理结构和和完善有效的监管措施以外，行业自律是一个不可或缺的因素，换句话说，如果没有行业自律，放松市场行为监管将可能导致市场秩序的混乱。这是一个很重要的问题，但我认为目前理论界和实际部门还没有给予其足够的重视。
    行业自律得以实现的主要载体是行业协会，后者是行业内各企业自律协调的一个民间社团组织。我国的保险行业协会自成立以来做了许多工作，但我认为，它应当在定价数据的采集、行业标准的制定（其中包括资格考试制度）、信用信息平台的建设、信息披露机制的建立、特别是督促和推进行业内的企业依法合规经营、对会员单位和从业人员实施自律管理和自律惩戒方面发挥更大的作用。这些作用的发挥不仅是监管重点转移的重要前提条件，而且还将会促进更加有效的监管，其理由在于，当监管者从无所不包的活动中解脱出来以后，它就能够形成一支小型、精干的监管队伍，由此专司最为重要的监管职能�D�D惩治违法的市场主体，以维护公平的市场秩序，提升市场效率，这不仅会减少由监管所必然带来的直接成本，而且减少可能造成的间接成本。监管者的作用应当像是一把高悬的、始终存在威慑力的达摩克力斯剑：如果行业能够自律，监管者将给予其充分的活动空间；如果行业不能自律，监管将介入，由此带来的后果是采取更为严格的措施，这必将限制市场主体的活动空间。所以，从长期博弈的角度看，一个行业的理性做法应当是选择通过自律、从而赢得更为宽松的监管环境和发展空间，而不是去选择不自律、恶性竞争、从而招致更加严格的政府监管和更加狭小的发展空间。而从监管部门的角度看，“行业自律”使得监管部门可以更加转注于所谓“核心事项”的监管，从而提高监管效率，取得更好的经济和社会效果。
    当然，从市场行为监管转向偿付能力监管不是一蹴而就的事情。西方许多发达国家走过了上百年的历史以后才开始逐渐放松市场行为监管而逐步转向偿付能力监管 （当然，即使这样，近些年来，世界上一些国家，特别是像美国这样的发达国家出现的保险公司的严重违规问题也仍在昭示着市场行为监管的重要性。但话说回来，就整体而言，在美国，保险公司的市场行为相对还是规范的。我们不能因为出现了几家公司违规事件，就下结论说美国保险市场整体是混乱的。）。因此，在行业协会还没有能力有效地发挥其作用的时候，监管者必须履行上述职能，以保证市场的正常运转。但我们必须从现在起开始行动，对行业自律在有效监管中可以发挥的重要作用给予足够的重视。
    如果说第一个8年保监会做的工作主要是通过完善法律法规制度（实施监管的依据）、构建监管队伍（实施监管的主体）、落实监管措施（实施监管的手段）、彰显监管成果（实施监管的效果）等来培育保险市场、推动保险业快速发展的话，那么，下一个阶段的工作重点之一则应当是在此基础上，运用政府的力量，推动行业自律工作的建设，由此使得监管部门和行业协会等各种行业组织各司其职，实现从以市场行为监管为主要内容的监管模式向以偿付能力监管为核心、辅之以市场行为监管（以及保险公司治理结构监管）模式的转变。
 

2006-03-01