2025-09-24
《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制”，将“发展银发经济”“优化基本养老服务供给”“加快建立长期护理保险制度”等作为未来工作的重点。
随着我国人口老龄化进程不断加快，老年护理服务的供需矛盾日益凸显。如何提高老年护理服务供给能力，保障失能老人基本生活，已成为亟待解决的重要问题。
需求与供给
从需求端来看，人口老龄化进程加快使护理服务的潜在需求不断攀升。国家统计局数据显示，截至2024年末，我国60岁及以上人口已超过3.1亿，占总人口的22%。其中，60岁及以上的失能老年人约3500万，占比约为11.6%。预计到2035年，这一群体将增加至4600万。庞大的失能老年人口意味着老年护理服务需求的持续增长。与此同时，家庭小型化、女性劳动力参与率提升、社会观念变迁等结构性变化，导致传统家庭照护的功能逐渐弱化，进一步推高了社会对老年护理服务的需求。然而，我国居民对老年护理服务的有效需求较低。第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查的数据显示，我国60岁及以上老年人中，有87.3%的比例选择在家接受照料服务，4.9%选择白天在照料中心、晚上回家，7.7%选择养老机构。此外，我国60岁及以上老年人对于老年护理服务的支付意愿和能力较低。在有入住养老机构意愿的60岁及以上老年人中，能承受每月3000元及以上费用的仅占15.8%。
从供给端来看，我国正式护理市场的供给总量不足，结构失衡问题突出。与快速增长的需求相比，我国长期护理服务的供给相对不足。人力资源不足、职业吸引力低、性别比例失衡等问题叠加，使老年护理服务呈现“量少、质低、结构失衡”的特征。国家统计局数据显示，截至2022年末，全国老年护理人员仅有32.2万人，而按照1∶4的标准照护比计算，缺口高达170万人。从人员结构上看，我国护理人员以40岁至60岁的女性为主。2012-2022年，我国某省级行政区样本和CFPS2020样本的数据显示，我国护理人员的年龄分布集中于40岁至60岁，女性占比分别高达79%和92%。此外，人员流动性大、职业认同感不足等问题导致护理人员队伍中兼职护理人员占比较高，缺乏长期可持续性。
总体来看，我国老年护理服务需求端的潜在需求旺盛，但有效需求不足，供给端总量有限且结构失衡，难以满足人口老龄化的现实需要。
为了能够为长期失能人员提供基本生活照料和与之密切相关的护理服务保障，我国于2016年起启动了长期护理保险（以下简称“长护险”）制度试点，意图在保障失能人员基本生活权益、增进人民福祉的同时，激发老年护理服务市场供给潜力，促进养老服务产业发展，拓展护理从业人员就业渠道。截至2024年末，我国49个试点城市参加长护险人数达18786万，享受待遇人数超146万。长护险定点服务机构超8800家，护理服务人员约30万人。长护险试点政策对激发有效需求，并进一步提高老年护理服务供给具有重要意义。
相关建议
为了更好地发挥长护险制度对老年护理服务供给的促进作用，笔者提出以下建议：
第一，全面评估长护险试点政策效益，推动供给侧协同发展。长护险试点政策有助于促进护理产业就业、改善护理人员结构，有望对“银发经济”的供给侧产生深远影响。因此，政策制定者在评估长护险试点政策的政策效益时，不应局限于保障水平、覆盖率等指标，而应注重其在推动护理产业规范化、优化人力资源配置、带动相关产业链发展等方面的综合效益。这意味着未来的政策设计应把长护险制度作为积极应对人口老龄化、推动银发经济高质量发展的重要抓手，更加强调社会保障与产业供给协同发展。
第二，优化长护险支付与服务衔接，激发有效需求，带动服务供给。长护险制度的核心作用在于通过稳定的支付机制将潜在需求转化为有效需求，从而带动护理服务供给。政策制定者应不断完善制度顶层设计，逐步形成覆盖更广、待遇适度、保障可持续的长护险制度框架。长护险制度应在支付方式上发挥引导作用，对社区护理、居家护理等服务形式给予更多支持，推动护理服务多元发展。同时，政策制定者也可逐步探索从按项目付费向按护理等级或人头付费转变，将支付与护理质量、服务绩效挂钩，既提高资源使用效率，又推动护理服务供给在类型和结构上更加合理。
第三，完善护理人员职业发展体系，提升供给质量，优化供给结构。长护险政策不仅是护理服务融资制度的创新，还是促进护理服务市场人力资源建设的重要政策工具。随着长护险制度的深入实施，护理需求的释放必然加速对护理人员的吸纳，这为推动护理人员职业化、专业化发展提供了契机。未来，相关部门应以长护险制度为平台，强化护理人才的培养、评价和激励机制：在职业教育层面，可推动长护险基金与职业院校、培训机构合作，设立专项培训计划，为行业提供稳定的人才来源；在职业资格认证层面，可依托长护险支付制度的需求侧牵引，逐步建立统一的护理等级标准与职业晋升路径；在激励机制层面，可尝试将长护险支付与服务机构的人才培养、绩效考核挂钩，形成以质量为导向的用人环境。通过长护险制度的推动，有望形成数量与质量相匹配的人才供给结构，避免因单纯扩张导致的低质量供给，从而提升护理服务的整体专业水平和社会认可度。
转载自《中国银行保险报》“北大保险评论”栏目第897期，2025年9月24日
