国务院总理李克强在《政府工作报告》中指出，有序推进地方政府债务风险防范化解，稳妥处置重大金融风险事件。总理的政府工作报告反映了当前我国地方政府债务形势严峻以及中央对地方政府债务风险防范化解高度重视。当前，我国地方政府潜在的债务风险不容忽视。一方面，隐性债务占比偏高，2020年底显性债务余额达25万亿，而可控性更弱的隐性债务规模已扩大至40万亿以上，接近显性债务规模的2倍。另一方面，我国面临较严峻的债务集中到期形势，未来5年我国地方存量债务年到期额均在4万亿以上。而地方政府债务往往与金融机构、中央财政及信用紧密联系，由此决定地方债务风险具较强外溢性。在地方债务形势严峻、偿债压力加大的背景下，亟需厘清债务风险外溢的机制，努力做好防范工作。
中国地方政府债务风险外溢与传导的机制
（一） 政府间的溢出。一是地方到中央政府的风险溢出。中央与地方政府间的强连带性决定地方政府债务风险可能向上溢出。当地方难以筹措资金按时偿付债务时，上级政府为防止债务违约引发更大规模政府信用危机而无法坐视不理，往往被视为兜底支付者。因此一旦发生地方债务风险，其大概率会向上级政府传导。二是地方政府间的风险溢出。债务风险在同级地方政府间同样可能外溢，这是由当前地方政绩考核模式及财政体制等决定的。基于与GDP强挂钩的政绩评价体系，地方官员对晋升的迫切需求使其对经济发展尤为关注。按期换届机制则将官员对GDP的关注局限于短期视角。而财政能力往往被视为拉动经济短期快速成长的捷径——通过大规模举债拉动投资有效刺激经济增长。由此，各地方政府会想方设法获取资金，甚至肆意举借隐性债务。流动的社会资本势必趋向更高收益地区，这可能引发地方政府间举债的横向竞争，例如竞相承诺高收益等，由此造成政府间风险传染。
（二）风险间的溢出。一是从地方债务风险传导到政府财政及信用风险。地方盲目举债可能直接引致财政风险，而大规模债务违约则可能进一步引发政府信用危机。地方政府依靠财政担保，借助融资平台等变相举债，所形成的隐性债务规模具极大隐蔽性。由于项目信息隐秘，地方政府又无标准化预算管理，易造成风险疏漏。一旦遭遇短期大规模集中偿付，财政储备较弱的地方政府易发生流动性危机。叠加经济下行的财政收支压力，可能直接导致财政困难、引发财政风险。地方债务偿付与政府信用往往紧密相连，一旦地区内集中爆发债务违约而又无法快速妥善解决，就会对政府信用造成严重影响，实现债务风险向政府财政及信用风险的外溢。二是从地方债务风险传导到银行体系主导的金融风险。商业银行持有大量地方债务提升了债务风险向银行体系为主导的金融风险转化的可能性。据统计，地方债投资者结构中商业银行占比达到85%以上，而其中又以抗风险能力较弱的区域性中小银行为主。而对银行体系来说，地方债务尤其是隐性债务交错复杂，风险敞口、期限结构等均难以准确估算，导致其难以进行有效流动性管理。此外，地方债主要投资于基建等项目，相对较长的资金期限易引发长短期流动性错配，使地方债务风险容易外溢至银行体系。
防范中国地方政府债务风险的举措建议
（一）针对政府间风险溢出。针对地方到中央政府的风险外溢，首先要坚持“地方举债、地方偿付”原则，阻断风险向上转移路径。贯彻中央不救助原则，打消地方政府认为中央兜底的念头以降低道德风险。其次要探索地方政府有限责任制度，对地方政府行为形成硬约束，敦促理性举债。最后要完善财政体系建设，明确各级政府的权责范围以努力解决地方中央权力不匹配矛盾，逐步建立根治地方债务风险向上转移长效机制。针对地方政府间的风险溢出，需认识到单一政绩评价指标与地方中央财政分权是风险溢出的深层原因。因此，除解决地方中央事权财权不匹配的矛盾外，还需着眼于政绩评价体系的完善。首先应杜绝以GDP为唯一标准的“一刀切”政绩评价标准，努力构建多维度、科学化的评价体系。其次，针对定期换届造成官员只重视短期增长而肆意举债行为，要健全事后跟踪追责机制。
（二）针对不同风险之间溢出。针对地方债务风险向政府财政及信用风险的外溢，应加快政府信用剥离与信用制度建设。首先要加快融资平台与政府信贷间的分离。当前的顶层规章制度设计已划清地方融资平台与地方政府的界线，未来还需进一步落实顶层设计、规范融资平台公司行为。其次要逐步建立地方政府信用制度，完善债务信息披露，使市场对政府当前债务规模、风险敞口等关键问题形成合理预期，从而熨平市场不合理担忧与不必要恐慌，防止恐慌情绪诱发风险外溢。针对地方债务风险向银行体系为主导的金融风险的外溢，需在化解存量、控制增量两方面努力。存量债务方面，敦促隐性债务透明化减少信息不对称。要求地方如实上报隐性债务信息，配合银行体系进行地方债务摸底，将风险敞口较大的银行列入系统重要性目录，及时监控预警。针对新增债务，一方面由于地方政府大多掌握地方商业银行控股权，银行对政府的放贷可能“身不由己”，所以需要进一步强化银行体系业务监督。其次，地方金融机构往往认为政府债务具备刚兑属性，导致其在项目风险识别等环节有所疏忽。因此需要对金融机构进行市场教育，改变政府担保兜底的固有观念，增强风险意识。
（三）针对根治化解地方政府债务风险。控制风险传染渠道是防范风险外溢的关键之一，而化解地方债务风险能够从风险根源方面减少风险爆发的可能性，亦能有效控制风险传染。根治化解地方政府债务风险可从地方政府债务“借-用-还”三个环节努力。
借：透明化、控增量、化存量。透明化。信息透明化不仅能有效督促地方政府约束自身举债行为，也是未来中央对各地方债务进行全局式监管的重要抓手。债务透明化要求地方明确各类债务的统计口径与政府责任范围，定期对债务种类、规模、结构、期限、债务主体及其主要财务情况、债权人等关键信息进行全国范围内标准化的统一披露，以便监管机构与中央政府及时了解跟踪各地区债务信息，方便进行风险预警并提前制定妥善处理方案。控增量。敦促地方政府与金融机构共同发力严控地方债务增量。地方政府方面，严禁变相举债以控制隐性债务规模、实行限额发行制约显性债务规模以及严格债务项目管理规范新增债务。作为资金贷方的金融机构方面，也需要通过加强自律、严格审查等方式助力政府新增债务控制。化存量。多措并举逐步消化地方政府存量债务风险。首先，推动短期高息地方债务置换。对地方负有偿还责任的短期、高息存量债务，由于极易引发违约风险，应适当转化为中长期、低成本债务，达到延长偿债期限、逐步消化化解的目的。其次，鼓励各级政府运用债务重组、资产处置等市场化手段化解存量债务、盘活存量资产。
用：强管理、提效率。当前地方债资金闲置等现象依然存在，为提升资金效率，首先政府需着力完善事前、事中及事后的全流程管理。事前对项目合理性与收益性进行评估，对项目收益预测、资金需求等进行详细论证。事中做好资金使用等的监督，加快资金和项目对接拨付，防范杜绝资金挪用滥用。事后定期选取资金效益较好的部分重点或示范类项目开展绩效评价，总结有益经验及时应用于后续项目，逐步提升项目运营和资金使用效率。
还：优财权、促增值。优财权。当前我国地方政府财政收入主要来自地方税收与土地出让，尤其对不可持续的土地出让依赖较强。为有效化解潜在的政府收入下滑风险，应进一步优化财政体制。地方税收方面，考虑到中央与地方间的事权财权不匹配，首先应健全地方税制，适度下放财权以保障地方债务具备较稳定的偿付能力。土地出让方面，对当前不可持续的土地财政进行改革。考虑逐步剥离地方政府的土地经营管理职能，转而承担微观规划管制与市场宏观调控职能，将地方政府从短期土地增值收益中解放。
促增值。地方政府通过促进资产保值增值能够缓解财政压力、达到控制内在举债冲动的效果。一方面，政府应简政放权、放管结合，促进国有企业提质增效以实现地方国有资产保值增值。另一方面，考虑到当前我国地方政府的资金再投资保值增值能力较弱、途径较狭窄，未来可适当创设更市场化的地方政府资产管理方式，更多引入市场机制和市场化手段以实现资产增值。
作者简介
朱南军
北京大学经济学院教授，北京大学中国保险与社会保障研究中心（CCISSR）副主任。主要研究方向为金融风险管理、公司金融、保险资金运用。
