近日，我院副教授郝煜与香港科技大学硕士生刘正铖合作的论文“Taxation, fiscal capacity and credible commitment in eighteenth-century China: the effects of the formalization and centralization of informal surtaxes”被经济史领域顶级期刊Economic History Review接收发表。
在近现代历史上，财政集权改革对于构建国家能力非常关键，而后者是长期经济增长的一个重要诱因。特别是财政集权改革可以通过集中资源投资于那些具有时间和空间外溢性的公共品。
本文研究了清代中期的一次重要的财政集权改革——雍正时期的火耗归公改革——对公共品提供的影响。改革之前，中央征收上收了大部分正式税（地丁银），并对存留在地方的正式税通过奏销制度严密控制。地方政府的应对是征收各种非正式税费以弥补正式收入的不足，维持政府的运转，但应对大规模紧急开支（如赈灾）的能力较弱。雍正的改革措施是：把所有非正式税费以固定的税率上收到省级财政，后者按照支出类型划分为“公费”和“养廉银”。前者存留在省银库，由督抚支配，用于不经常和大规模的公共品支出。后者转移支付给督抚、知府和州县官，用于各级政府的经常性支出。中央政府则不干涉火耗的收支。
本文利用改革在各地区逐步推行的特点，通过1710-1760年的府级数据发现，改革使得每个府在严重旱灾和涝灾时的赈灾频率提高了1.05次，而且改革的效应不是被中央政府的决策、督抚的特征、以及雍正同时推行的其他改革所驱动，改革的效应大小和“公费”的大小正相关，而和“养廉银”的多少无关。最后，改革的效应在征税困难的地区更大，在洪灾时比涝灾时更大，这证明了改革在时间和空间两个维度上集中了更多的资源，从而能够支持大规模的紧急开支。
然而，随着乾隆即位之后，中央政府打破了其承诺，开始干涉省政府对火耗的自由裁量权，比如要求省政府用火耗为中央政府的支出买单，对火耗进行跨省转移支付，甚至把火耗直接上收中央。本文发现，这些措施减少了省的赈灾次数，同时导致省更频繁地扣发本应该发放给州县的“养廉银”。到十九世纪中期，火耗作为地方财政收入的地位名存实亡，而地方政府又开始征收新的非正式税费。
本文利用一个前现代案例印证了两个基本事实：一、财政集权改革提高了公共品支出；二、由于对中央政府的权力缺乏制衡，财政集权改革由于中央政府和地方政府之间的可信承诺问题，要么不能推行，要么效果只能维持很短时间。这大大制约了清代国家能力的构建，导致了中国无法应对近代化的挑战。本文为清代的“轻徭薄赋”提供了一个新的解释，也为中西方大分流提供了一个新的认识角度。
本文的工作论文版本还获得了2016年量化历史年会最佳论文奖。
经济学系供稿
