一、稳增长背景下地方债作为重要的逆周期调控工具将持续发挥作用
从经济数据看，今年第一季度，我国GDP同比增长4.8%，环比增长1.3%。但受上海和北京等很多地方疫情防控形势影响，经济发展面临需求收缩、供给冲击和预期转弱三重压力，保持经济平稳运行难度加大。同时，经济下行压力对财政收入增长形成制约，疫情形势变化更加大了财政收入增长的变数。在稳增长重要性提高的政策背景下，地方债作为重要的逆周期调控工具将持续发挥作用。
2022年《政府工作报告》确定今年地方政府新增债务限额为 4.37万亿元，其中新增一般债限额0.72万亿元，新增专项债额度3.65万亿元。2021年底财政部提前下达2022年新增地方政府债务限额1.79万亿元。在稳增长要求下，2022年，地方债发行明显前置，一季度地方债共计发行1.82万亿。李克强总理在今年3月份召开的国常会上，要求2021年提前下达的额度5月底前发行完毕，2022年下达的额度9月底前发行完毕。以往年度，地方债发行高峰通常集中在6－8月，今年发行节奏则明显前置。今年一季度地方债累计发行规模达到1.82万亿，其中新增债1.57万亿，占到已下达提前批额度的88%，高于2019年和2020年同期的82%和83%。专项债资金到位后，相关贷款才能有序跟进，预计2022年政府发债的杠杆效应将比以往更快，以助力后续投资的扩张。
监管对专项债资金使用有一些新的要求，显示政策支持基建的力度会进一步加强。今年4月份以来，国务院各个部委会议和文件中，对于专项债资金使用提及非常多，主要可以总结为以下两大方面：第一，合理扩大专项债使用范围，加大对于基建和公共项目的支持力度。第二，加强专项债配套融资的工作，主要集中在基建项目。
在今年1月到3月末，财政部1.2万亿新增专项债主要用于项目开工，资金投向市政和产业园区的基础设施，交通基础设施和能源基础设施，以及城乡冷链物流基础设施总共四大类。明确为基建领域的规模有6724亿，占比达到了54%。1-4月份新增的专项债发行达到1.4万亿，提前批的1.46万亿的专项债额度接近发完。由于6月底之前要基本完成专项债的发行工作，意味着第二批2.19万亿的专项债主要集中在5-6月发行，单月发行规模将超过万亿。
二、基建投资是稳增长的重要抓手，应调整现有基建融资结构
自2017年以来，基建增速持续下行，表现低迷。从2017年的15%左右下滑到2021年的0.2%。纵观2021年之所以增长乏力，主要是因为受财政监管和资金等因素制约，政府推动基建的意愿不足。在当前经济下行压力下，今年基建投资规模将高于去年。
从拉动中国经济增长的“三驾马车”（投资、出口和消费）来看，今年稳增长的重任落在了投资上，尤其是基础设施投资。基于当前经济形势来看，消费和地产投资负增长、未来恢复情况有较大不确定性。
以房地产为例，在房地产投资方面，今年以来房地产调控政策已有放松，然而政策的松绑没有带来市场的回暖。3月商品房销售面积同比下降17.7%，较上期的下降9.6%进一步恶化。究其原因，一是在房价边际下降的情况下，居民的购房意愿偏弱。二是受疫情封控的影响，居民看房、购房受到限制，对商品房销售形成负面冲击。而销售的疲弱加大了房地产投资资金来源的压力，限制了房地产投资的能力。另外，考虑到房地产企业信用风险较大，银行信贷仍趋于谨慎，信用债、境外债等外部融资渠道持续受阻，所以房地产投资的增速存在不确定性。
同时其他领域也困难重重，出口加速下行，制造业景气度也有所降低。因此基建投资是托底经济稳增长的重要抓手，2022年的基建是决定今年GDP5.5%增长目标能否达成的关键一环。受益于财政支出力度加强，地方债提前下达，基建投资有希望保持较快增长。提升基建增速空间，重点在于配套资金，我国基建投资多数由地方政府通过地方融资平台推动。中央对地方政府的隐性债务治理，再加上去年下半年以来地方政府卖地收入减少，这两个因素使得地方政府的基建投资资金来源遇到较大困难，有些地方政府对于基建投资的积极性也在下降。此外，当前地方政府的基建投资当中，有较好现金流收益的项目很少，大部分项目的现金流收益不高。特别是城市公共管理设施类等具有公益性质的基建项目，这些项目符合经济社会发展的需要，在目前基建投资中的占比越来越高，但很难指望这些项目有盈利。这种低收益却具有明显公益特征的投资项目，也面临资金来源的问题。从现在基础设施投资的资金来源可以看出，一般预算支出、专项债、银行贷款、城投债等自筹资金的比例是逐渐提高的，这些资金的成本又是逐级增加的。换言之，越贵的资金用得越多。所以，为了实现基建投资的增长目标，政府有必要对现有基建融资结构进行调整，基本原则是政府尽可能降低利息成本、用与投资项目相匹配的期限结构，为公益和准公益类基建投资做好融资。除了预算内的资金和专项债，可以多尝试财政贴息债券、政策性金融机构信贷等方式支持基建投资。
三、发行特别国债和发放消费券的必要性与合理性
市场为什么关注特别国债发行？问题的起因在于预算收入存在缺口。全年预算支出="预算收入+债券发行收入+预算调节调入。现在的问题是，预算收入在大幅下滑，可能入不敷出。今年一般公共预算支出计划增长8.4%，政府性基金预算支出计划增长22.3%，整体力度较大。但在疫情之下，预算收入在减少，导致年初安排的支出难以落实。
从收入来看，当前财政收入压力加大。4月财政数据来看，其中一般公共预算收入下滑41.34%，主要是因为4月留抵退税规模较大，但剔除留抵退税后的增速也仅为-4.89%。
此外，我们前面提到地产市场景气度仍然低迷，土地及地产税收依旧是拖累，土地出让收入持续下降。按照目前5月全国疫情的态势，财政收入估计也难有明显起色。
从支出来看，防疫支出陡增。第一，常态化防疫增加额外财政支出。比如近期要求在大中城市建立“15分钟核酸圈”，并考虑建设永久性方舱医院。第二，疫情导致财政在社会保障和就业方面的支出增加。中小企业、个体工商户在疫情封锁下受到的损失也较大，亟需财政救助，这些都增加了财政社会保障和就业支出的压力。财政收支矛盾加剧之下，发行抗疫特别国债的必要性上升。
总结来看，疫情冲击叠加稳增长诉求，财政收入持续承压，短期内难言乐观；财政支出力度亟待加大，所以发行特别国债有其必要性与合理性。当然，发行特别国债的主要目的从来不是简单补充财力，更多是因其具有“特别之处”：专款专用、审议高效、不计入赤字。尤其是在疫情暴发等重大事件冲击下，特别国债是可以优先考虑的较为高效的资金补充工具。
关于消费券问题，近日山东、浙江等多地开始尝试发放消费券，提振本地线下消费，还有些专门扶持餐饮、住宿、文旅行业的消费券的发放。此次各地政府发放的消费券种类，大多涵盖受疫情影响较严重的线下商超、餐饮、文娱、旅游。这些领域大多具有消费人群众多，消费总量较大等特点，经营商家也大多为线下中小商户。数据表明，消费券的发放有力提振了疫情背景下的消费市场，助力了相关行业的复苏，并对特定人群起到纾困帮扶作用。
在当下外部环境复杂的情况下，拉动内需非常关键，扩内需最核心的就是促消费。消费券是目前启动消费的一个最有效方法，也就是说，政府通过大型的公共在线平台来发放消费券，激发人们的消费欲望和消费能力，同时也能激发中小企业的信心。美国在2020-2021年的疫情大暴发期间，通过财政部向居民发放现金，不仅让美国民众直接获得超过两万亿美元的现金补贴，提高了居民储蓄率，而且拉动了居民的投资和消费。而我国主要的刺激经济的方法是减税降费，给企业复工复产创造条件，针对消费端的政策较弱。建议我国财政部也可以考虑给各地政府发放的消费券来带动和刺激经济。
——原载“中国宏观经济论坛 CMF”
许云霄
北京大学经济学院财政学系教授、博士生导师。美国明尼苏达大学公共管理学院访问学者，财政部科学研究所财政学博士后。研究方向为预算经济学、公共选择理论、预算编制与政府会计。曾在SSCI核心期刊Public Money & Management、World Economics、CSSCI核心期刊《财政研究》《财贸经济》《东岳论丛》等发表论文20余篇，著作《公共选择理论》《政府财政、会计与管理》（上下册）北京大学大学出版社。
供稿：财政学系
美编：初夏
责编：量子、禾雨、予天
