平新乔
(北京大学经济学院经济学系教授)
污染、雾霾、交通拥堵、……这已经成了我国经济和人民生活挥之不去的阴影。党中央和国务院下了最大的决心，要治理中国的大气污染、城市交通拥堵和环境污染问题。 今年初新成立的党中央全面深化改革领导小组中的第一个分组， 就将经济体制改革和生态文明放在一起作为改革的目标。
可是，我关注这些年以来，尤其是今年以来各级政府出台的关于环境治理的种种措施和宣言，发现我们在环境治理上仍然有一个很大的误区，这就是：我们主要地是依靠政府行政手段来治理环境污染。 从中央到地方，都是政府在规划，上上下下把治雾霾、治拥堵作为一项项政府工程来做，而不是注重以市场手段来治理环境。
这种认识上的误区与政策特色，与半个世纪前西方发达国家政府决策人对于环境治理的认识几乎完全一样。上世纪50-60年代的美国和西欧，政府也是把环境污染看成是“市场失灵”的一种结果，不相信依靠市场机制可以治理环境污染，不相信在现代社会中，依靠市场机制可以维持基本的生态平衡，而主要依靠政府行政手段来治理环境。
以政府工程的方式来治理环境污染，其主要体现为：由政府出面来划分环境监测体系，以政府出面来划分环境管理区域，以政府为主体来落实环境治理的各级责任，以政府组织方式来制定环境保护的标准，以政府行政和计划手段为主来向地方、企业下达、落实各种减排指标，等等。
这种以政府行政手段治理环境的体制模式，在上世纪50-70年代，盛行于美国和欧洲各国。但实践证明，这是一种低效、高成本的环境治理模式。 并且，从本质上说， 这种模式是“个人排放，政府买单”，不能从源头上治理环境污染。因此，从上世纪70年代开始，西方国家的环境治理模式开始了由政府向市场的转变，而正是这个转变，才让西方国家重返蓝天。
为什么政府模式治理不了环境污染？其根本原因是，环境污染的根源是人的行为的无节制，是个人和企业在排放上的无节制。 源头在于个人行为的社会毛病，对其治理必须从对个人行为的约束与节制入手。而迄今为止，人类社会对于个人行为的约束与节制的最有效的机制是价格机制和产权制度。 当然，个人和法人犯了法，这也是个人行为失去约束的结果，但那是极端的畸形，的确需要政府强制。但是排放与犯法还是不同，它是与生产过程相伴的，并不是故意放毒，本质上属于经济行为，只是由于企业和个人在收取生产所提供的产品与服务的价格时没有为相应的排放付费，才产生了环境污染。而这种付费缺位是应该而且也可能以市场来加以处理的。 更根本的理由是，既然环境污染说到底还是要通过约束、节制个人、企业的行为才能有效地加以治理，那就离不开价格制度和产权制度，而价格加产权，实质上就是市场机制。离开市场机制，或者不重视市场机制，或者不是基本依靠市场机制来治环境污染，虽然程度上有所不同，但都是不利于实现有效治理环境的目标的。
在环境治理上，忽视市场机制这种认识上的偏差是有其理论上的渊源的。在20世纪，西方主流的经济学都是将环境污染问题视为“市场失灵”的产物。 按这种主流观点，市场价格机制无法对于废气排放这样一类问题定价，现实生活里并没有自发产生就排放定价的市场机制，这就是证明。因为如果排放可以市场定价，那用不着设计，人类早就会自发地形成关于废气排放的市场定价机制。 既然市场价格机制解决不了个人、企业的过度排放问题，于是，逻辑上就理所当然地把环境治理任务交给了政府。
西方主流的经济学在环境污染问题上的上述误区，甚至在2009年出版的西方最权威的萨缪尔森《经济学》教科书里仍然留有痕迹。在该书第14章里，作者写道：“市场机制无法对污染者进行适当的限制。 厂商们既不会自愿地减少有毒化学物质的排放，也不会改变将有毒的废物倒入垃圾场的行为。控制污染一向被视为是政府的合法职能。”（萨缪尔森、诺德豪斯《经济学》，第19版，（中译本），人民邮电出版社，2012年版，第248页）
上述论点反映了传统的主流经济学不相信市场机制可以有效治理污染的一个核心观点。即认为，污染的私人成本小于其社会成本，而减排的私人成本又大于其社会成本，所以私人和企业必定会多排放、少减排。 由于减排过程做不到正确定价，所以，价格制度不可能使社会达到最优减排。
不相信市场机制可以有效治理环境的另一个理论依据是，环境污染是一个“外部性”问题，是无法通过清晰产权来治理的。这看上去的确是有道理的：象大气污染、交通拥堵问题，都发生在公共领域和公共场所，而在公共大气层和公共场所，是无法或者难以清晰产权的。 谁能够在太空划分疆界呢？谁能够在公共交通要道上划出一片私人领地呢？既然无法在公共领域划分产权、界定产权，那么，在环境治理问题上要依靠市场机制，就是不可能达到社会目标的。
因此，排放难以正确定价、污染发生的公共领域难以清晰产权，这是主流经济学否认环境治理要依靠市场机制的两条根本理由。这也是整个20世纪微观经济学的主流观点，不只是中国政府决策层的认识水平问题。
然而，上述主流的微观经济学观点，从上世纪60年代以来，就受到了挑战。 并且，挑战者愈来愈强、其阵容也愈来愈大。 终于战胜了“环境排放无法定价论”和“大气污染领域无法清晰产权论”，并且从环境排放定价与清晰排放权交易入手，建立起了真正意义的“环境经济学”。
“环境排放定价论”的开山鼻祖是尼斯（Alen V. Kneese）。 他的著作，20多年前就被引入中国。尼斯从上世纪50年代起就一直研究排放定价，开始做水资源中的排放定价研究，后来又做大气层里的排放定价研究。 尼斯认为，个人和企业的过度排放的根本原因是免费使用环境资源的体制。尼斯承认主流经济学“环境排放无法定价论”里所包含的真理：即市场定价只考虑污染的私人成本和私人收益的均衡，那是必定会引起过度排放的。 但尼斯并不是在“市场失灵”面前止步，而是想法去改善市场定价机制。尼斯坚信，尽管企业和个人排污的私人成本不等于其社会成本，但是，只要排污量是可度量的，只要排污引起的社会成本是可测量的，则就可以以排污的社会成本为基础去征收排放费，以排放费来抑制企业和个人的过度排放。他的这个思想，由于环境工程科学在近半个世纪里的进展，而变成可行的市场定价机制。一旦社会可以像装水表、电表那样为企业和个人的车辆安装排放测量器，当现代环境科学对于排放的社会后果的计算日益精确，则社会就可以依靠排放定价来抑制过度排放，通过征收合理的排污费，是可以从源头上控制个人、企业的排放量的。
对于“大气污染领域无法清晰产权论”， 经济学理论在1960年由于科斯的划时代论文《社会成本问题》而澄清了这个误区。 在这以前，多少经济学家对于公共领域如太空、公海里如何界定产权感到一筹莫展，而科斯的那篇论文的要义就在于指出，在环境领域清晰产权，重点不是在排放地上划分疆界，重点不是到太空去分A国B国，而是在排放权上划分你我，把重点放到排放权的归属上来：究竟谁拥有排放权？究竟是作为排放者的企业和个人拥有排放废气污水的权利，还是作为排放的受害者的企业和家庭拥有洁净环境的权利？排放者和受害者在同一片地域，污染在空间上是不分你我的，所以，如果把清晰产权的重点放到空间里的你我划分上，是不得要领的。重点是排放的权利归属和划分。 如果这个问题解决了，排放的支付量（支付多少？）和支付方向（向谁支付？）就可以交给私人市场交易方式去解决，合适的排放量的问题也就迎刃而解了。这个思想便是“科斯定理”的全部精华。
因此，半个世纪前发生于环境治理领域的这次对于“市场失灵”理论的革命，所创立的“环境排放定价论”和 “清晰排放权归属论”这两大理论，是那以来西方国家治理环境的主要指导思想。 1970年以后，在发达的市场国家里相继建立的排放权交易制度和排放定价体系，就是上述理论革命的实践产物。在排放权明晰的前提下，政府可以对于每家企业免费发放排放额度和排放权，只要容许想多排放的企业可以向拥有剩余排放额度的企业购买排放权指标，则排放权一定可以有市场定价的，而自由的排放权交易制度是可以将排放权指标有效配置的。谁说理论没有用？ 谁说经济学没有用？环境经济学在上世纪60年代的这一次革命，改变了人类对于环境污染的治理方式，改善了环境治理的效果。从此，主要发达国家的环境治理才逐步走上了以市场调节为主、政府调节为辅的道路，使那些国家重返蓝天，重见白云。 排放定价理论和排放权产权清晰理论，是微观经济学理论在20世纪对人类的最大贡献之一。
与世界环境治理走过的道路与思想进程相比，中国目前的认识与对策还处于西方主要发达国家在上世纪60-70年代的阶段。 我们治理交通拥堵的对策，还是“单、双号限号”、“摇号买车”这样的行政手段； 我们的减排，还是采用计划指标、行政问责的方式。不能否认这些办法与政策也起到了一定的作用和效果。 但是，这些措施和政策终究没有纠正过度排放的激励机制，没有实现“谁排放谁买单”原则，没有实现按照排放对社会产生的损害来收费的原则。因此，难以从根本上治理环境污染问题。 另一方面，当环境治理成为一项项政府工程时，这又有可能成为一部分人寻租套利的对象。无论从提高环境治理的效率出发，还是从环境污染治理和政府行政污染双重治理的角度看，我们都应该重视市场机制对于环境治理的作用。
党的十八届三中全会关于全面深化改革的决定已经确立了市场机制在我国经济中的决定性地位，在环境治理问题上，我们也应该承认市场机制的决定性地位，配置以科学的环保监测和行政手段，让中国经济早日走出雾霾，改善人民福利。
