一、 当前地方债的形成与发展
中国当前仍处于城市化进程中，地方政府有大量改善基础设施的投资需求，地方公共物品的提供都需要大量资金。强烈的举债需求，当然源于强烈的投资需求，强烈的投资需求又源于追求GDP的不适当政绩观，求发展→出政绩→上项目→增投资→搭车举债。2014年房地产市场降温，地方政府来自于土地的收入下降近半，有过万亿的资金缺口需要补上，融资需求加剧。预计2015年房价进一步下滑，与此相对应的土地财政收入将更加严峻。中国宪法中规定地方政府不能举债，所以地方政府必须想尽办法弥补资金需求的缺口。
审计署 2013 年 12 月公布的全国政府性债务审计结果，目前地方政府债务的资金来源主要包括银行贷款、发行地方政府债券、企业债券、信托融资等。其中,银行贷款占债务总额比重达 56.56%,发行地方政府债券和企业债券则分别占到 3.71%和 6.22%。Wind 资讯统计数据显示，2014 年 1~10 月，30 个省市的城投债累计发行额度为 14548.38 亿元,总共发行 1365 支城投债。
中央和地方在债务管理博弈中,始终处于一种中央禁止——地方创新——中央再禁止——地方再创新的模式上不断循环。而且地方出于追求经济发展速度,房地产业和金融业出于追求利润的共同目标和强大动力下,地方政府始终能找到规避中央禁令的办法。如对地方负债的禁止,催生了融资平台这一新生事物,对地方平台取得银行贷款的约束,催生了信托融资租赁等影子银行的壮大。这些禁令短期内取得了一些政策效果,但地方的融资冲动和金融行业的创新很快就会突破各种约束,随之而来的各种创新金融工具继续源源不断的为地方融资提供便利,不仅无法有效遏制债务规模的扩大,反而是各类金融机构加入了地方融资的利益链条中,一定程度上抬高了融资成本。
2013年12月审计新增BT融资和信托融资等方式,说明地方政府举债的来源更加多样化。而且由于BT和信托融资隐蔽性强,不易监管,且融资成本普遍高于银行贷款和发行债券,地方政府债务出现新的风险隐患。因此,中央应该更加客观地看待地方政府的融资需求,继续在地方发债等传统渠道中多开前门,少一些禁止性行政命令,减少地方规避监管而隐瞒融资行为,从而使风险更难暴露。
二、顶层政策设计与控制
2014年5 月,财政部出台了《2014 年地方政府债券自发自还试点办法》，随后的10月国办发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》财政部出台了《地方政府性存量债务清理处置办法》和《地方政府债务纳入预算管理清理甄别办法》等可操作性极强的文件,以锁定存量债务,降低政府债务风险,避免区域性和系统性风险爆发。由此可见,中央政府在化解地方债风险这一问题上态度坚决,力保地方债风险软着陆的决心也非常大。《处置办法》明确剥离了融资平台公司的政府融资职能,规定融资平台公司不得新增政府债务。这将破除此前政企不分所导致的权责不明等问题。而《甄别办法》则明确了存量债务的处理细则,要求各地先摸清债务情况,再进行分类处理。
根据《甄别办法》,在清理存量债务时要明确政府和企业的责任,企业债务不得推给政府偿还,切实做到谁借谁还、风险自担。按照“权责利相一致”的原则,相应的资产、收入或权利等也应随偿债责任一并划转。同时,根据项目本身的收益情况,《甄别办法》还将政府负债项目分为不同四类,对应“不纳入政府债务、一般债务、专项债务”等不同的甄别结果。
《甄别办法》则明确规定,对适宜开展政府与社会资本合作(PPP)(Public-Private Partnership，政府与社会资本合作)模式的项目,要大力推PPP模式,以此鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报,同时减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。
三、 对地方政府财务报告的要求及地方政府信用评级
新预算法要求实施严格的债务报告与审计制度。一是要规定地方政府必须对债务进行全面的统计,凡地方政府负有直接偿还责任的债务应列入必须统计的范围,负有担保责任、连带责任的债务以附件形式另加说明。二是对地方债进行定期审计。三是要实行地方债报告制度,地方政府债务的统计、审计情况要定期向人大报告,同时将其列入财政信息公开的范围,向社会公布。为解决地方债务危机，配合债券市场的发展要求，必须发展地方政府信用评级。地方政府评级首先要解决三个问题，一是地方政府债务上限警戒线如何确定；二是存量债务能否按期偿还；三是如何衡量新增债务空间。具体分析方法包括, 偿债环境、财富创造能力、偿债来源、偿债能力、级别确定、级别验证与调整、压力测试预测方法和债项评级。
国内地方债信用评级刚刚起步，存在一些问题。比如很多试点地区的地方债都获得 AAA 最高信用级别，使得信用评级对地方债发行利率的指导性就很难体现出来。出现这一问题有两方面原因：一方面评级机构和地方政府相比,处于弱势地位。目前地方政府如何选聘信用评级机构并不透明，那些收费低、评级高、承诺评级速度快的机构更可能胜出，容易导致机构之间的恶性竞争。另一方面,目前地方债评级采用发行方付费的方式，评级机构与债券发行方利益有一定关联性，评级机构存在道德风险。
四、总结
中央政府的目的是控制地方财政风险，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，将地方所有形式的政府性债务基本都被装进了政府预算的“笼子”里。为此要求地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。存量债务和这些债务每年所产生的大部分支出，都会被分类纳入政府年度预算账本中。而在建项目和新建项目所形成的债务，原则上只能通过地方发行自发自还的政府债券来偿还，只有在建项目债务仅通过政府债券不能完全覆盖时，才允许以贷款方式解决。
（作者系北京大学经济学院
财政学系副教授、博士）
