（作者系北京大学经济学院助理教授）
今年北京市的两会上，北京市政府工作报告提出，今年北京预计拆除违建4000万平米以上，其中包括“开墙破洞”行为1.6万处。[1]2016年2月27日至3月5日，96310城市管理热线共接到群众举报7234件，比去年同期上涨25.2%。[2]2017年北京市“疏解整治促提升”专项行动工作计划最近发布，计划提出，加大违法建设拆除后综合整治和管控力度，及时处理建筑垃圾，将拆除后用地的绿化实施率作为年终考核重要指标，确保还绿、复耕比例。[3]
北京小区居民楼违建问题由来已久。住在一楼的居民，私自改造了阳台结构并向外不断扩建，有的甚至将外墙改成了店铺门脸，并在二楼挂起醒目的广告牌。这样一来，不仅给楼体结构带来极大的安全隐患，而且店铺的日常经营活动也给周边邻居带来困扰。事实上，不仅仅在北京，违章建筑的问题在全国各地屡见不鲜。广东省委副书记、深圳市委书记马兴瑞明确指出，违章建筑是城市发展的最大毒瘤，人大代表要加强监督，绝不允许违法建筑得到纵容。[4]
在许多城市，违建屡禁不止。一方面，不少居民法制意识淡薄，误以为购买了房屋就可以随心所欲地擅自改动房屋的规划，丝毫不顾及小区环境的美观和对其他居民造成的安全隐患以及光污染。经济学中将这一部分社会而非行为人所承担的成本称为负外部性（negative externality）。另一方面，较高的房价直接给予了居民在购房后扩建的激励（incentives）和欲望。一旦对房屋违章扩建并不被拆除，那么房屋二次销售的价格也会得到部分提升。即使居民购房目的是自住而非投资，扩建本身也变相降低了房屋的单位价格。再加上许多房地产开放商在销售时许下的口头承诺，我们就不难理解为何违建屡禁不止了。一个显而易见的观察是：由于每人行动决策时只考虑自身利益的最大化，虽然对违建居民来说，其福利得到了改善，但是因为负外部性的存在，违建对于整个社会而言是无效率的。
那么，我们应该如何解决这个问题呢？事实上，很早之前，经济学已经对此提供了非常简单的方案。此方案由诺贝尔经济学奖得主罗纳德·哈里·科斯（Ronald H. Coase）提出，被称为科斯定理（Coase Theorem）。科斯告诉我们：只要产权得到明晰并且交易成本较低，那么经济的外部性（externality）或无效率（inefficiency）可以通过当事人的谈判而得到纠正，从而达到社会效益最大化。简而言之，在违建的例子中，只要政府明晰了扩建的权利，并保证交易成本较低，那么政府无需再采取任何行动，我们能够观察到的结果自然就是对全社会居民而言最优的。
科斯定理十分简洁有力并且反直觉（counter-intuitive）。首先，它是一个无关性定理。它告诉我们：社会最优的结果与产权的归属毫无关系，政府要做的仅仅是明晰产权。即使将违章建筑的权利交给一楼的居民，社会最优的结果依然是不会产生违建的现象。背后的原因其实很简单，违建之所以不是社会最优的结果，是因为一楼居民违建得到的收益（假设是10万元）小于对其他居民承受的成本（假设是15万元）。在政府将违建权利赋予一楼居民的情况下，科斯谈判的结果将会是小区其余居民愿意支付高于10万但低于15万元的价格让一楼的居民停止违建。此时，最终的产出对全社会而言是最优的！而更为重要的是，科斯定理能够帮助我们找到市场失灵的根本原因，并提出相应的政策法规。
科斯定理告诉我们，社会最优结果无法实现的另一个原因，是谈判的成本过高。这一问题根本上源自小区环境公共品（public good）的属性。现在让我们回到之前的例子，假设其他居民的15万元成本来自2户人家，其中违建对二楼住户遭受的成本是9万元，三楼住户6万元。在政府将扩建权给予一楼住户时，除非二楼住户和三楼住户沟通协商形成联盟进行谈判，否则一方（比方说三楼住户）有强烈的激励去搭另一方（比方说二楼住户）的便车（free riding problem）：等到二楼谈判完成之后坐享其成。但是，二楼对停止违建的支付意愿最高仅为9万，如果没有三楼的支持和帮助，是无法独立完成谈判的。此时，谈判的成本过高，科斯定理可能失效。这一简单的分析告诉我们一个非常重要的启示：现实生活中，科斯定理不再是一个无关性定理。为了使社会资源得到最优的配置，政府应该将允许违规建筑的权利赋予其他住户而非一楼住户。事实上，政府正是通过建设工程规划许可证来规定扩建权的归属。各地政府明确规定违章建筑指“未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证核定的相关内容建设的建筑”，据此我们可以认为政府将建设权赋予了小区的其余居民。
那么，在我们考虑了谈判成本带来的影响并对产权进行相应的明晰之后，为什么依然观察不到科斯定理预测的有效率的结果呢？道理很简单，因为科斯定理的另一个重要条件并没有满足：明晰的产权。在违建这一例子中，产权乍一看是明晰的，事实上并非如此——目前的具体执法无法充分有效地保护产权。具体而言，居民所处的小区物业原则上只有告知权，而无执法权，执法权归城市管理行政执法局所有（以下简称城管）。由于部分开发商售房时给予了违建的口头承诺，使得许多小区的物业对违章建筑本身睁一只眼闭一只眼。当一楼居民预期到物业的不作为后，就进一步模糊了产权的归属，提高了其违建的激励。这样一来，城管执法对象的数量就将大幅增加，从而增加了执法难度和成本。而当一楼居民预期到城管执法将面临的困境时，又进一步助长了其违建的激励，形成一个恶性循环。
日前，北京市城管执法局制定并颁布了《2017年违法建设专项执法工作方案》，要求全市各级城管执法机关以查处违法建设为切入点，统筹功能疏解、改善民生、提升环境等各方面工作，对既有违法建设分类别、分阶段予以查处，坚持对新生违法建设零容忍。[5]从经济学的角度来看，就是从根本上明晰了私人违建的产权（特别是让一楼居民意识到了产权的归属）。因此，我们有理由相信，违建这一严重影响民生和城市容貌的现象将会在不久的将来得到较大改善。
值得一提的是，科斯定理假定，参与谈判的双方决策时都是理性的（rational）。而大量的经济学和心理学文献告诉我们，人们的行为依赖于一个参考点（reference-dependent preferences）。举个简单的例子，当其他一楼住户都进行违章建筑时，作为一楼住户的你就形成了一个预期：你也应该进行违章建筑。一旦此一预期成为了你行动的基本参考点（reference point），倘若最终你并没有违建，你在心理上也会遭受一个极大的损失。毫无疑问，如果人们在现实生活决策时具有这样的非理性，那么政府的规章制度就将更加重要和具有意义——通过坚持对新生违法建设零容忍并贯彻实施严格高效的执法，政府将改变一楼住户的预期，改变其行动的参考点，使社会资源的配置更容易地实现优化。
[1]http://finance.sina.com.cn/roll/2017-02-22/doc-ifyarrqs9996795.shtml
[3]http://bj.jjj.qq.com/a/20170221/035717.htm
[4]http://shenzhen.sina.com.cn/news/n/2016-01-26/detail-ifxnurxp0000461.shtml
[5]http://bj.people.com.cn/n2/2017/0306/c82840-29811447.html
