许云霄
北大经济学院副教授
xuyunxiao@pku.edu.cn
2018年全国两会期间公布的《关于2017年中央和地方预算执行情况与2018年中央和地方预算草案的报告》中指出，2017年预算执行情况是“促进教育改革发展。统一城乡义务教育学生‘两免一补’政策，全国约1.43亿义务教育学生获得免学杂费、免费教科书资助。落实高等教育领域‘放管服’改革要求，进一步扩大高校办学自主权”等。2018年预算安排目标是“支持发展公平优质教育。巩固落实城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制，改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件。支持加快世界一流大学和一流学科建设。支持和规范社会力量兴办教育。”这些方面教育预算支出的安排是我国教育发展目标的体现，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确指出，教育优先发展是党和国家提出并长期坚持的一项重大方针。各级党委和政府要把优先发展教育作为贯彻落实科学发展观的一项基本要求，切实保证经济社会发展规划优先安排教育发展，财政资金优先保障教育投入，公共资源优先满足教育和人力资源开发需要。教育发展的资源投入要着力于实现以下战略目标：实现更高水平的普及教育，形成惠及全民的公平教育，提供更加丰富的优质教育，构建体系完备的终身教育，健全充满活力的教育体制。
我国当前的教育预算安排与支出责任
当前国家财政性教育经费占GDP比例自2012年实现4%目标以来，连续五年超过4%。随着教育支出大幅度的增长，教育支出的结构问题逐渐显现出来，我国财政教育支出在初等、中等、高等教育之间、城乡之间、地区之间的分配失衡；教育资金使用效率低下等也成为制约我国教育事业发展的重要因素。优化我国财政教育支出结构，提升我国财政教育支出资金的使用效率就成了现阶段的重点。对财政教育支出预算绩效进行系统考评，是提高教育经费使用效率、促进教育事业健康发展的重要手段。
教育支出绩效评价的主体应该包括国家审计部门、政府财政部门和教育部门等，以教育部门的自评为主。教育部门的自评主要通过每年提交《绩效评价报告》，对比年度绩效计划的绩效指标与实际执行情况，对指标完成情况进行评价，对未完成目标进行整改。国家审计部门审计教育部门的财务状况及绩效目标，提交绩效审计报告，并提出整改意见和措施。此外，社会公众通过问卷调查评判教育支出预算中无法直接衡量的效益，以及教育支出是否满足公众需求。专家考评由高等院校等专家协同政府部门确定标准，确定政府教育支出的成效。
财政教育支出预算绩效评价的对象主要是教育部门及其管理的项目。针对教育部门的绩效评价主要是教育部门年初制定计划目标的执行情况，是否在做有效的事情，是否在用正确低成本的方式做事，考察部门预算编制和执行的有效合理性。针对教育支出项目的评价主要包括对项目立项决策效果的评价，对项目技术方案效果的评价，对项目经济性有效性的评价，对项目社会影响效果的评价。
我国教育绩效评价亟待完善的几个方面
财政教育支出绩效的核心是政府的教育资源配置效率，当前的财政教育支出的绩效评价主要包括内部效率评价以及外部效果评价。内部效率评价的主体主要是财政部门以及教育主管部门的运作效率，各类学校的经营效率以及监管机构的监督效率。外部效果评价主要包括教育的直接效果（各类学校在校生数量、各级学校数量等）评价以及间接的经济、社会等绩效的评价；财政教育支出绩效评价研究的是支出数量与支出质量。强调成本，注重效率的同时也维护公平；在法律、制度之外还要考虑社会发展、心理、文化等因素。
（一）针对教育的公共物品属性，多元客观地设计绩效评价指标
教育支出本身具有连续性，同时其效果的考评不能仅看资金投入使用后当年的效果，还需考察其对今后几年的影响；教育本身具有公共物品的属性，因此其资金使用后收益方面必然会相对其他盈利性项目较低，不能单从此类指标方面界定资金使用效率等。由于教育具有正的外部性和时滞性，教育支出难以用特定量化指标进行评价和衡量，很多评价要求主要以升学率，入学率等作为中小学教学成果的考评指标，各个中小学对教育支出的安排也以教学升学率为最终目标。这些指标操作简单、具体，但作为基础教育绩效的最终衡量标准，也会存在一些问题，比如过度重视升学率，也就是学生成绩的要求，从而忽略学生素质全面发展。随着网络技术发展，电子产品无孔不入，如何处理好电子产品渗透与教育的关系成为当前最为迫切的教育难题。比如在教育指标评价体系里面加入沉迷于游戏并影响学习成绩的学生比例，学生的心态健康标准及做心理健康咨询次数；学生阅读的习惯，平均每天读多长时间的书，教育单位每年是否更新推荐书目等等，这些能反映当代教育环境与质量的指标。此外，许多定性指标的设计使得主观评价因素的成分比较大，在实施过程中，存在很大的操作空间，不利于评价结果的客观性。因此，要进行科学的教育支出评价，构建正确的教育目标，而不是过度致力于建立复杂化的定量指标，避免定性指标过度主观，要建立多元化、定量和定性相结合的绩效评价体系，比如以年龄作为划分类别，关注各年龄层的受教育程度，并结合劳动力的受教育程度对当地企业和经济发展的促进作用等。
实际操作中，有些指标设计非常详尽，通常是一些量化指标。这些指标虽具有可操作性强，反映一些情况，然而以数额形式呈现出的指标框架有的过于复杂，种类过多，分类过细，数额规定比例比较死板，这一方面加大了绩效评价工作的难度，比如数据的搜集和计算难度，从而难以切实有效地实施绩效评价工作；另一方面，部分指标规定了绝对数额和比例要求，过于简单和纯粹地追求数量，不能够客观反映现实绩效，有可能误导整个财政教育支出绩效评价及其本身的良性发展；某一数值的微小变动有时甚至并不能够真正反映出地区经济、社会等方面效益的改善，反而会使地方为了提高评价分数而过度重视达到指标要求，而忽视把切实改善地区教育水平作为支出的目标。也就是说，对指标设计划分得过于具体详尽，或者过于概括和简单，都不利于绩效评价工作的进行，如何把握指标设计的细分程度也是值得进一步研究的，同时应该考虑对整体财政支出影响的定性和定量分析。
（二）监管主体应该明确，监管实施到位，加强法规建设
对于教育支出实施绩效评价的本质在于监督教育资金的使用，提高资金的使用效率。引入“独立第三方”本意是弥补教育部门评价体系的不足，为政府部门绩效评价注入更多的市场化因素，提高绩效评价的有效性和真实性。目前相关评价机构多为与政府部门有合作的智库和咨询类机构，因此在实施评价时更多情况下会参考政府部门需求，而无法真正独立出具评价结果，这就违背了最初实施支出绩效评价的本意，也不利于支出绩效评价工作的进一步开展。对于教育支出绩效评价工作实施监管，实际应当从绩效评价过程和结果两大方面把控。目前我国实施教育绩效评价监管工作，一般靠部门和单位内部实施自评，和审计部门抽查，而对于第三方评价机构的运用能力还比较欠缺。但是作为更加市场化发展的第三方评价机构的监督，往往更具有效率。一方面加强教育部门支出立法管理，将绩效评价内容纳入教育支出政策法规建设。完善的立法支持，将教育绩效评价管理上升到法律法规层级予以保障，有助于减少教育部门对支出实施绩效评价工作过程中的阻力，使支出绩效评价工作的开展顺畅有效。另外，应在与教育相关的预算支出条例中对教育预算绩效管理的责任主体、管理范围、管理对象、评价体系、管理程序等予以明确。通过有力的法律规范明确教育预算绩效管理的发展方向、基本目标、工作程序、工作任务和主要内容。同时要推动建立中长期教育支出规范管理条法。适应目前公共财政“供给侧”改革要求背景，将财政投入与绩效考核衔接起来，进一步扩大教育专项资金绩效评价范围，着重体现资金使用效益。
附：作者简介
许云霄，北京大学经济学院副教授、博导，山东大学工学学士，南开大学经济学硕士，北京大学经济学博士，日本大阪经济法科大学东亚研究所研究员，美国宾夕法尼亚大学、明尼苏达大学访问学者。2002年始在北大经济学院工作至今，教学与研究方向是政府预算管理、公共选择理论、政府会计与政府财务报告等。出版著作3本，发表论文3篇SSCI，12篇CSSCI。主持科研项目若干项。
