郑伟
北京大学经济学院教授
wzheng@pku.edu.cn
2018年《政府工作报告》对“脱贫攻坚”着墨甚多。回顾过去五年，脱贫攻坚取得决定性进展，贫困人口减少6800多万，贫困发生率由10.2%下降到3.1%；展望2018年，强调打好三大攻坚战，并专门阐述“加大精准脱贫力度”的工作思路。在实践中，许多地方政府运用保险机制为脱贫攻坚提供支撑，那么保险在助推脱贫攻坚方面究竟能够发挥怎样的作用？通过河北阜平县和云南大理州的实地调研，笔者梳理了几点关于保险扶贫的观察与思考。
第一，保险在助推脱贫攻坚方面可以发挥重要作用，但是业内外远未形成基本共识。
河北阜平县的保险扶贫是借助农业保险走产业扶贫的路线，保险扶贫通过“产业”这个载体得以落地实现。在阜平，保险在降低农业产业风险、降低银行贷款风险等方面作用显著，可以直击农村“贷款难、贷款贵”的痛点，打通脱贫“血脉”，发挥政府、保险、银行的扶贫协同效应，同时激发贫困人口的内生发展动力，增强发展可持续性。其实这几年阜平县由于灾害情况严重，农业保险是亏损的，当地政府与人保财险联办共保，所以政府在农险上也是亏损的。问题是值不值呢？阜平县算了一个大账，认为非常值得。原来没有保险保障机制，银行不愿意把钱放给阜平，现在有了这个机制，再配套相关措施，可以撬动十几亿的资金。虽然搞农业保险政府财政亏了几百万，但是从全局看，由于撬动了十几亿的资金，对于整个县的经济发展和脱贫攻坚还是非常有利的。
云南大理州的保险扶贫是走健康扶贫的路线。云南省出台了健康扶贫三十条，大理州也出台了健康扶贫的实施方案，他们针对40万建档立卡贫困人口，由州县财政共同出资每人每年58元，从人保健康统一购买补充医疗保险，对经基本医保、大病保险报销后，剩余的政策范围内的医疗费用由补充医疗保险全额兜底保障。可见保险在整个健康脱贫攻坚中可以发挥独特的精准保障的作用。
但是在保险能不能扶贫这个问题上，在业内外远未形成基本共识。一提起保险扶贫，很多人仍旧将所有的希望都寄托在社会保障的身上。当然社会保障在脱贫攻坚方面可以发挥非常重要的作用，但同时也有局限性，比如对于农业产业风险，社会保障是不涵盖的；此外，对于能够涵盖的风险，社会保障也有局限性，下面我们分别从社会保险和社会救助两个方面来看一下。
社会保险方面，以基本医疗保险为例。参保人住院费用按比例赔付，余下部分需要自己负担，基本医保政策对所有人都一样，不管是贫是富，住院报70%就是70%，余下30%就需要自己承担，因此基本医保更侧重普惠性而不是精准性。这一点同时也正是其局限性，因为对于贫困人口来说，那30%可能就难以承受了。如果地方政府能够在社保之上更好地运用商业保险对贫困人口做一个更精准的保障（比如，用财政资金为贫困户购买补充医保），将更有利于达成精准扶贫、精准脱贫的目标。
社会救助方面，以民政医疗救助为例。社会救助确实非常重要，但是也有局限性。比如说，大理州全年有一笔预算资金可用于医疗救助，用完就没有了，当地贫困人口上半年生病了可以有医疗救助报销，下半年可能就没有了，所以他们开玩笑说生病还得上半年生，下半年可能报不了。而现在为建档立卡贫困人口购买补充医疗保险，就没有这个问题了，年初生病和年底生病是一样的，因为有保险契约在支撑，不存在下半年资金用完不能报销的问题。
因此，保险对于脱贫攻坚可以发挥重要且独特的作用，但是对于保险扶贫的这些作用，在业内外远未形成基本共识。
第二，实践探索成功的案例具有一定共性，但成功案例的复制仍十分困难。
这些年不少地方都在探索保险扶贫的路子，有些地方还做得比较成功。大致总结一下这些地方的成功经验，有一些共性特点。第一个方面是需求。保险的风险保障本质与扶贫需求是天然契合的，可以成为地方政府脱贫攻坚的一个有效工具，但是用不用保险这个工具来助推脱贫攻坚，与地方政府的思想观念、治理理念和治理能力都是相关的。因为贫困人口的预算约束限制，地方政府必须为扶贫保险提供全额或部分的财政补贴，因此地方政府是保险扶贫最重要的需求方，有没有这个需求，决定了保险扶贫能否启动。第二个方面是供给。如果地方政府有保险扶贫的需求，相关保险机构能不能去及时地响应这种需求，能不能通过产品创新和服务创新去提供应对地方扶贫痛点的解决方案，去对接和服务这种需求，这是从供给方来说非常重要的一点。第三个方面是合作模式的创新。在保险助推脱贫攻坚相对成功的地方，政府和市场的合作模式一定有所创新，不管是联办共保、合署办公或其他模式，总要有一些创新，创新的公私合作模式是保险扶贫成功的重要制度保障。
一个地方的保险扶贫要取得成功，以上三点缺一不可。没有需求什么都不用说；有需求但供给匹配不上也不行；有需求有供给但没有一个好的合作模式的创新，也很难做成。
但是，成功案例的复制从目前来看还非常困难。比如河北阜平的模式是人保财险来操作的，先不谈复制到全国，仅在河北其他十几个县复制都非常困难。同样都在河北省，不同县的地方政府官员的思想观念、治理理念和治理能力，各地的具体情况，都存在巨大差异。人保财险河北省分公司也尝试进行推广，把其他十几个县请到阜平县学习，看能不能复制和推广。其他县一听说可能要往里贴钱就打了退堂鼓。阜平县也是往里贴钱，但是从算大账的角度他们认为可以做，而且应当去做。
从目前阶段来看，保险助推脱贫攻坚的实践探索不乏成功案例，成功案例有它们的共性，但要把成功案例去做复制和推广，仍存在很大的困难。
第三，对于“边缘贫困户”和“后脱贫时代”的保障问题，亟需顶层设计，保险业应当进行前瞻性的探索。
所谓“边缘贫困户”就是那些目前没有建档立卡，但是实际上处于贫困线边缘的民众。边缘贫困户原本比建档立卡户境况相对更好，但是因为这些年针对建档立卡户有许多专项倾斜政策，比如发放畜禽、改造房屋、免除教育医疗费用等，所有福利加在一起可能能有十几万，而边缘贫困户无法享受这些福利，所以导致扶贫前后形成“境况倒置”，即原本比建档立卡户境况相对更好的边缘贫困户，在扶贫攻坚之后，境况不如建档立卡户了。因为是否建档立卡导致可享受的福利结果差异巨大，因此许多县乡村领导每天要面对处理这样的棘手问题。从学理上讲，脱贫攻坚不应当改变原本贫富境况的排序，一旦这种排序被大幅度改变，就很可能引发尖锐的矛盾。 所以，对于在脱贫攻坚中没有被建档立卡的边缘贫困户，如何为他们提供保障支持，保证他们在脱贫攻坚中不被甩在后面，是一个亟需考虑的问题。
另外一个就是“后脱贫时代”的问题。现有针对贫困人口的各项保障政策很好，但是脱贫摘帽之后这些保障怎么办？目前看，在2020年之前政策是明确的，即“脱贫不脱保”，保障政策可以延续。但是2020年之后怎么办，在调研中没有人知道。所以，后脱贫时代怎么办？怎么守住来之不易的脱贫成果？回答这些问题，亟需顶层设计。
对于以上边缘贫困户和后脱贫时代的保障问题，保险业可以有所作为，应当进行前瞻性探索。社保相对是普惠的，在不需要改变社保基本政策框架的前提下，如果地方政府在社保之上能够更好地运用商业保险，将更有利于达成精准保障和守住脱贫成果的目标。因此，保险业可以针对各地区脱贫攻坚中遇到的痛点问题（比如边缘贫困户与建档立卡户的境况倒置问题、不同贫困程度人口的动态精准保障问题），以及后脱贫时代守住脱贫成果的分层次保障需求问题，开发具有不同财政补贴比例的保险产品，形成梯度式扶贫保险系列产品，供地方政府和群众根据实际情况选用，以更好地助推脱贫攻坚和助力守住脱贫成果。
因此，脱贫攻坚时期需要保险助推脱贫，后脱贫时代也需要保险助力守住脱贫成果，对于后脱贫时代的新需求，保险业大有可为，应当进行前瞻性的探索。
总体来看，近年来保险扶贫工作取得了显著的成绩，但同时，与国家和人民的需要相比，仍然任重道远。
附：作者简介
郑伟，经济学博士，北京大学教授，博士生导师。现任北京大学经济学院风险管理与保险学系主任，北京大学中国保险与社会保障研究中心（CCISSR）秘书长。他是中国保监会重大决策专家咨询委员会委员、亚太风险与保险学会常务理事、中国保险学会理事兼副秘书长、中国社会保险学会常务理事、中国社会保障学会理事、中国保险法学研究会理事。主持教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目和国家社科基金项目等。主要研究领域是保险与社会保障。
