蒋云赟
北京大学经济学院副教授
jiang_yunyun@163.com
截至2017年底，通过物有所值评价和财政承受能力论证并纳入财政部PPP（政府与社会资本合作）综合信息平台管理库的项目7137个，投资额10.8万亿元，与2016年12月末相比，同比净增项目2,864个、投资额4.0万亿元。2018年《政府工作报告》指出“支持社会力量增加医疗、养老、教育、文化、体育等服务供给”和“支持社会力量举办职业教育”，因此政府和社会资本结合的PPP模式仍然在我国有很大的空间。但为了PPP的可持续发展，我们需要进一步加强通过PPP模式开展项目的论证和管理。
2015年财政部颁布《PPP物有所值评价指引(试行)》，提出采用物有所值方法来评价是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式(以下简称“传统模式”)提供公共服务项目。物有所值评价目前以定性评价为主，并鼓励开展定量评价。但由于物有所值方法本身的局限性，我们应该考虑采用成本效益分析方法补充，甚至替代物有所值评价方法对以PPP模式提供公共服务项目进行评价。
首先，物有所值的定量评价是在假定采用PPP模式与传统模式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断PPP模式能否能够降低项目全生命周期成本。因此物有所值分析的一个基本假设是传统模式和PPP模式下的项目内容相同，如果在PPP模式下项目内容有变化，则传统模式下的项目内容也要进行相应调整，这样物有所值分析才会有效。此外，物有所值分析不能定量描述在PPP模式下用户因为服务质量变化而获得的收益。例如，轨道交通建设中采用PPP模式可能导致道路平顺性更好、交通事故响应速度提升、道路建设和维护对交通的影响更小，这些在物有所值分析中都不会考虑，或者仅作定性分析。而成本效益分析是通过比较项目的全部成本和效益来评估项目价值的一种方法，20世纪30年代被引入到政府活动领域，成本效益分析可以定量考虑采用PPP模式后引起项目的变化，能够比较内容不同的项目，并且能够发现因PPP模式的项目内容变化导致的有利和不利之处，也能够定量描述在PPP模式下用户因为服务质量变化而获得的收益，这样就可以更全面地对PPP项目进行评价。
其次，我们把财政承受能力认证和物有所值评价同时进行，物有所值分析假设与PPP模式项目生命周期相同的条件下，政府财力能够支撑传统模式。但是如果政府的项目投资运营机构受到预算或负债能力的制约，必然给项目投资回收带来不利影响。这样，物有所值定量分析就不会考虑采用PPP导致项目提前交付带给用户的收益，而PPP模式的优点之一就是引进社会资本，可以让民众较早享受到公共产品。
再次，目前的物有所值方法强调收益相同的情况下，去比较政府在PPP模式下和传统方式的成本。但实际上这些项目之所以需要有政府资本或者政府参与，就是因为这些项目具有外部性，所以从社会的角度全面分析项目的成本和收益更合适。成本效益分析的视野要比物有所值的量化分析更宽广。与传统模式相比，PPP带来的社会效益更宽泛，使用成本效益分析则能将社会效益量化。因而，与物有所值方法相比，成本效益分析更合适回答这样的问题:“与传统模式相比，PPP方法是否能带来社会效益的提升”。
由于受限于风险概率和风险损失的衡量，目前我们对PPP项目的物有所值定量评价难以深入有效地开展，采用更全面直接的成本效益分析方法更为合适。成本效益分析方法基于微观经济学的框架去寻找社会净收益大于零的项目。它可以对项目的效益和成本进行全面评估，成本效益分析可以对外部性进行较好地度量，比如我们用PPP方式开展项目，可能改变收益实现的时间，当然项目本身也可以产生负的外部性，这些都是物有所值评价无法考虑的。
物有所值分析在假定传统模式可行并且PPP模型和传统模式可以实现相同收益的情形下，比较PPP模式是否会更节约政府成本。但是与项目是否采用PPP模式相比，项目本身的可行性也非常重要。成本效益分析方法是发达国家对项目进行可行性分析的主要方法，很多国家规定一定金额以上的项目必须进行成本效益分析，成本效益分析可以全面考察各项成本和收益，不会忽略对社会的正负影响，也可以包含收益提前实现的效应，并且成本效益分析并不会比物有所值分析所需要的数据量更多。
总之，物有所值分析考虑的是选择PPP模式(而不是传统模式)对政府财政的影响。由于物有所值分析仅从政府机构的视角出发，就没有定量评估那些非财政因素的社会效益。而成本效益分析则可以解决这些物有所值不能解决的问题，并且对提高PPP采购过程透明度及强化会计责任起到积极作用。随着我国PPP项目的项目数和规模不断增加，对项目本身的可行性定量分析和决策会更加重要，因此应该考虑全面推广成本效益分析，用成本效益分析补充甚至替代物有所值分析，提升对PPP项目的筛选和评价工作质量。
附：作者简介
蒋云赟，北京大学经济学院副教授，特许金融分析师（CFA），美国哈佛大学肯尼迪学院和加州大学戴维斯分校访问学者。主要研究领域为社会保障和政府间财政关系。曾主持国家自然科学基金项目和教育部人文社会科学研究基金项目并参与多个部委课题，在《经济研究》、《经济学季刊》、《财贸经济》、《财经研究》和《经济科学》等经济学期刊上发表文章数十篇。
