陈仪
北大经济学院副教授
ychen.econ@pku.edu.cn
特朗普放大招，美国大幅减税。2017年12月2日，美国参议院以2票之差通过了特朗普政府提出的税改法案，在此前的11月17日，众议院也以227:205的票数比通过了这一法案。这是美国自里根时代以来规模最大的减税计划，也是特朗普和共和党在临近执政周年之际取得的一项重大立法成果。特朗普减税的要点是什么？影响何在？中国如何应对其影响？从2018年“两会”李克强总理所作的《政府工作报告》和财政部部长肖捷答记者问中，可以获得大量的极具价值的信息。2018年中国的减税改革分量足、成色重，值得大家期待。我国的税收改革，是深化改革的重要组成部分，总体效果将是双重的：一方面有效应对特朗普减税对中国的影响，应对世界经济的变化对中国经济发展的挑战；另一方面将进一步促进和完善中国供给侧结构性改革，更好地解决经济和社会领域的一些重大问题。笔者在此集中谈谈特朗普税改的几个主要方面。
特朗普减税计划的要点
简单说有三大要点。第一，将企业所得税从35%降至21%，从35个OECD（经济合作与发展组织）国家的最高水平降到了平均水平（基于今年数据）。第二，对美国企业境外所得的征税原则从属人原则改为属地原则，海外利润汇回改按优惠税率（约10%）征收一次性汇回税。第三，不同收入群体的个人所得税下调，收入越低，税率下调的幅度越大，但从税额减免的幅度看，高收入群体的减免幅度更大。
从字面上看，该计划对企业的优惠力度比对家庭大，在家庭内部，对高收入群体的优惠力度比对低收入群体大。
特朗普的减税计划是否具有可持续性？
从当前情况看减税的国内政治障碍已基本消除，顺利启动不成问题。但正如大多数人所担心的，减税很可能导致财政状况的恶化和债务的扩大，其是否可持续值得怀疑。
减税是共和党深入骨髓的政策理念之一，特朗普政府的减税政策很容易让人联想到里根政府的减税政策。但我们应该注意到，里根政府在推出减税政策的同时还提出了一揽子开支削减计划。在里根的八年执政期内，虽然联邦财政赤字占GDP的比重一度从1981年的2.5%升至1983年的5.7%，但到了执政的最后两年，已恢复至3%的水平。反观特朗普政府，虽然有（从绝对规模看）史无前例的减税雄心，却没有差堪比拟的节流安排。事实上，由于奥巴马政府已将福利开支提高到空前的水平，后者具有不言而喻的向下刚性，同时国防开支因为国际形势的不稳定以及共和党与军火集团的“传统友谊”而继续看涨，兼之大规模的基建计划呼之欲出，我们很难相信特朗普政府在削减财政预算方面有很大的空间。
财政赤字的扩大意味着公共债务的扩大，而公共债务的扩大是有约束的。当里根政府推出减税计划时，公共债务占GDP的比重仅为30.8%，到了执政末期也不过增加到49.6%；而当特朗普上任时，这一数字已高达104.1%，远高于60%的国际警戒线。由于美国政府的债务水平频繁触及国会批准的上限，国会不得不一次又一次地上调或暂停债务上限，以避免政府停摆或违约。仅在奥巴马任内，国会上调债务上限的次数便达10次之多。特朗普上任后情况丝毫未见改善，政府始终在“财政悬崖”边徘徊。税改法案通过后不到一个星期，国会便不得不批准一项临时拨款法案，使联邦政府的运作资金得以维持至12月下旬，但所有人心里都明白，这不过是权宜之计。在这种背景下，特朗普减税计划的推行必将步履维艰。
特朗普的减税计划能否实现政策初衷？
减税既是一项需求政策也是一项供给政策。在短期内，减税会直接刺激企业的投资需求和家户的消费需求；从长期看，下调企业所得税税率还会吸引资本内流。所有这些都有助于增加产出和就业，“让美国重归伟大”。产出的增加意味着税基的增加，这可以弥补税率下降对财政收入的影响，避免财政状况的恶化。
如果真有这么便宜的事，各国早就开始竞相减税了，国际“税收战”也早就打响了。之所以未出现这样的局面，正是因为减税的成效存在不确定性。芝加哥大学布斯商学院不久前对40余名经济学家进行了访谈，结果除了1位经济学家以外，所有受访对象都对特朗普减税计划的效果表示怀疑。那么，为什么减税的效果可能不如预期呢？
第一，减税几乎一定会使得公共债务增加。如果减税对产出——从而税基——的促进作用不大，那么公共债务无非是延迟的税收，具有前瞻性的私人部门会增加储蓄以应付未来的加税，减税对需求的刺激作用便较为有限了。这是广为人知的“李嘉图等价”原理。
第二，减税的效果还与货币当局的作为有关。如果货币当局因为减税造成了通胀压力而加息，减税对需求的刺激作用也可能会打折。
第三，在开放环境下，减税释放的私人部门需求未必指向本国产出，反而可能指向他国产出。在此情景中，财政赤字扩大的结果是经常账户逆差的扩大，经济学家们称此为“双赤字”假说。美国2001-2007年间经常账户逆差的持续攀升便被部分评论者归咎于小布什政府逐年恶化的财政状况。
第四，特朗普政府为了推行减税计划，确实做出了削减部分联邦政府开支的尝试，首当其冲的便是教育和基础研究支出，这无疑会伤害美国经济的长期增长潜力。
最后，下调企业税使得资本内流的观点也不无值得商榷之处，后文将详加说明。
总的来说，减税是否具有立竿见影的扩张效果在理论上是存在争议的。而纵观美国战后的发展史，也不难发现减税与经济增长间并不存在简单的正相关关系。里根政府的减税计划获得了成功，但克林顿时期的高速增长却是在加税的背景下实现的。
特朗普减税计划是否存在很强的负外部性？
2017年4月28日，特朗普政府甫一公布减税计划，《人民日报》便发表了一篇观点鲜明的文章，大意是这一计划损人不利己，这反映了中国官方对特朗普减税计划的态度；援引国税总局一位官员当时的说法，“我们认为这是错误的，我们旗帜鲜明地反对收税竞争”。减税计划在美国国会通过后，中国的舆论场中更兴起了一阵挞伐之声，很多人都觉得这将对中国产生非常不利的影响。那么，事实是否必然如此呢？
从需求面看，美国减税对中国是一个正的外需冲击：无论是美国企业扩大投资还是美国家户增加消费，均会起到拉动中国出口的作用。如果近年来中国对外顺差的相对萎缩和外汇储备的下降确实值得担忧，我们就更应该将美国减税视为一个利好。
中国批评者更担心的是美国减税的供给面影响，即企业所得税税率的下降增加了美国对企业的吸引力，将使得制造业资本从中国向美国回流或转移。和将经济增长寄望于税收政策一样，认为企业的生产布局仅取决于税率的高低也犯了管中窥豹的错误。一系列因素决定了一国对制造业资本的吸引力，如劳动力成本、劳动生产率、市场规模、基础设施和社会基础设施、产业集聚度、能源成本、环境承载力等等，税收政策只是其中的一项。世界上税率低而制造业不发达的国家比比皆是，反之亦然。中国的一些优势将不可逆转地消失（如劳动力成本、能源成本和环境承载能力），部分制造业的外流乃是大势所趋；但这一过程会在到达一个度之后停止，因为中国其他一些优势不仅牢不可破甚至还会不断增强，即使特朗普税改也改变不了这一事实。
在笔者看来，中国没必要对特朗普税改做出过度反应。当我们早年为了引进外资而对外商提供税收优惠时，当十八大后新一届政府大力降低企业税费时，我们都不认为我们的政策是“不负责任”的。制造业的外流也不必担心。资本的跨国流动可能由扭曲性的政策所致，更可能由基本面的变化引起。前者不可持续，后者代表效率的改善，且往往惠及双方。中国在大量引进外资的时代与资本输出国分享了效率改善的好处。只要坚持改革，练好内功，中国在制造业全球再布局的新阶段仍将继续获益。
附：作者简介
陈仪，北京大学经济学院副教授，加州大学戴维斯分校经济学博士。主要研究领域为宏观经济学与国际经济学。
