叶静怡（教授） 韩佳伟
北大经济学院
yejingyi@pku.edu.cn
村民自治制度是我国乡村治理体系的重要依托，是改革开放以来“党领导亿万农民建设有中国特色社会主义制度的伟大创造”，是当代中国特色社会主义建设的重要制度创新。与传统农村社会由乡绅管理村务和人民公社制度下“政社合一”的管理模式不同，在村民自治制度下，由村民定期选举产生的村委会代表村民行使管理村庄公共事务的权力，并接受广大村民的监督，通过村民的自我管理、自我教育、自我服务，推动农村经济社会的发展和进步。经过三十多年的实践和发展，村民自治制度日趋完善，积累了丰富的实践经验，在村庄公共治理方面发挥着不可替代的作用，但与工业化和城市化的高速发展以及人民日益增长的美好生活相比，村民自治制度正面临发展不平衡不充分发展的问题。党的十九大报告指出，发展不平衡不充分已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。农村地区的发展不平衡不充分问题尤为突出，其中的表现之一就是农村基层基础建设存在薄弱环节，乡村治理体系和治理能力亟待强化，李克强总理在2018年的《政府工作报告》中再次强调乡村治理体系建设，把健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系列为乡村振兴战略的一个重要组成部分。
村民的积极参与是村民自治制度正常运行的基础，包括参加定期召开的全体村民会议和村民代表会议，参加定期举行的村委会改选和村务监督委员会的选举以及日常村务监督工作等等。经济利益是政治参与的基础性条件。村民与村庄的基本经济利益关系植根于他们以集体经济组织名义所共同拥有的土地（包括耕地、建设用地和宅基地）和以家庭为基本经营单位的土地承包制，农村土地承包法自2003年施行以来，农民获得了受法律保护的长期而有保障的土地承包经营权；2017年全国人大通过的《中华人民共和国农村土地承包法修正案（草案）》明确规定，耕地承包期届满后再延长三十年；党的十九大报告再次强调第二轮土地承包到期后再延长三十年，并强调要巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。可以说，国家依法保护农村土地承包关系稳定并长久不变，保障农民在土地上的相应权益，是农民和农户参与村庄民主自治的基本经济激励来源。
然而，在城乡经济发展水平和收入水平仍然存在巨大差距，且劳动力相对于土地过剩的背景下，大量农村劳动力离开土地和村庄，涌入城市地区在制造业和服务业等部门寻找更大发展空间和更高的收入，已经成为中国经济发展的一个特征性事实。我们对黑龙江村庄的调查显示，大部分村庄外打工的劳动力占村总劳动力的50%以上，占比最高的村庄甚至达到80%以上；根据《2017年国民经济和社会发展统计公报》，2017年年末，全国农民工总量28652万人，比2016年增长1.7%，占乡村总人口的49.69%。随着大部分村庄中的青壮劳动力远离家乡、外出工作，村民的分散状态日益加剧，不少地区出现了村民的“原子化”和村庄的“空心化”，尽管农民依然保留着对土地的承包权，但他们的生活与村庄已经渐行渐远，他们的收入对土地经营和农业的依赖度在不断下降，对制造业、服务业的依赖程度则不断提高，对市民化的需求也越来越多，村民与村庄的利益联系正在逐渐被削弱。在土地承包关系稳定并长久不变的政策下，大部分外出务工和生活的农民只有在村庄集体土地被征用、宅基地发生拆迁时，也就是在发生重大利益变动和重新分配时，才会长途跋涉回到村里参加村民大会，才有积极性参加村委会的选举和担任村民代表并出席会议。无疑，这种由短期利益产生的村庄自治参与激励不仅是难以持续的，而且只发生在局部地区。
农民家庭对村集体共同所有的耕地拥有承包权和对宅基地拥有使用权，决定了村民无法割断与村庄之间的利益关联，他们必然保有对村庄民主自治和村务监督的愿望和权利，但迁移到城镇就业的农民家庭，尤其是跨省市的迁移，生活和工作的依托和依靠已经偏重城镇，导致他们参与村庄自治的愿望在不断弱化，而且，即使有愿望去实现自己基于村庄内部利益的某些权利，也往往因为成本过高而难以实现。这种状况导致的必然结果，是村庄自治中的集体行动困境。
打破这种困境的一个可能途径，是新型农业经营主体对村庄民主自治的参与。近年来各类从事农业生产和服务的新型农业经营主体蓬勃兴起，包括农业专业大户、家庭农场、各类农民合作社和农业产业化龙头企业等，他们正在成为农业经营的越来越重要的主体，不仅构成了农村经济发展的重要经济基础，而且为乡村治理能力的提升提供了更为丰富的人力资源和经济实力，因而可能有助于推动集体行动问题的解决，强化乡村治理能力。在新型农业经营主体中，那些由本村农户通过土地经营权流转成为农业专业大户，成立大规模的家庭农场，或者由本村农民联合起来建立的各类合作社，无论是以家庭身份还是以经营主体身份参与村民自治，都与村民自治的法律规章、村规和民俗不矛盾，但那些由非本地村民和家庭组建的新型农业经营主体，尽管他们从事的是专业化农业生产，生活在当地村落，其收入和经济利益与当地农村非常密切，《村组法》也明确规定户籍不在本村但在本村居住一年以上的外来人口也有选举权，但他们要真正融入当地村庄社会，享有与当地村民参与村庄自治的同等权利和义务，发挥他们在村庄民主自治中的作用，还需要有村规民俗的相应变化。
附：作者简介：
叶静怡，北京大学经济学院教授、博士生导师、经济学系主任；主要从事发展经济学和创新经济学研究；在《经济研究》、《世界经济》、《经济学季刊》、《管理世界》等学术杂志上发表论文数十篇。
