张晓颖
北大经济学院博士后
xiaozi1031@qq.com
3月17日，十三届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，其中“组建国家国际发展合作署”引起了社会的广泛讨论。根据改革方案，新成立的国际发展合作署将作为国务院直属机构运行，其主要职责包括拟订对外援助战略方针、规划、政策，统筹协调援外重大问题并提出建议，推进援外方式改革，编制对外援助方案和计划，确定对外援助项目并监督评估实施情况等。组建国家国际发展合作署，是为了充分发挥对外援助作为大国外交重要手段的作用，加强对外援助的战略谋划和统筹协调，推动援外工作统一管理、改革优化援外方式，更好地服务国家外交总体布局和共建“一带一路”等目的。由此可见，我国国际发展合作署的定位并不等同于发达国家（主要是指OECD-DAC成员国）的国际合作署，其职能也不是单向地提供援助，而是以此为平台，从更加系统、全面、务实、合作的角度开展合作。“一带一路”沿线国家多为发展中国家，因此我国与这些发展中国家开展的合作必须是建立在平等互利基础上的新型南南合作，尤其是以减贫发展为核心的共赢合作。
传统发展援助遭遇瓶颈
从马歇尔计划以来，国际官方发展援助（OfficialDevelopment Aid, ODA）的援助目的已经从最初的战后重建发展到以促进经济增长、实现国家的减贫发展为核心。2000年发布的“联合国千年发展目标（Millennium DevelopmentGoals, MDGs）”可算国际发展援助领域的一个里程碑，这是人类历史上第一次对全球范围内的减贫问题达成的共识。然而在实践中，传统的发展援助国虽然积极参与MDGs的相关倡议和活动，但在承诺兑现过程中行动迟缓，出现了援助疲软现象，MDGs最后演变为“富国出钱、穷国动手”的游戏。2015年推出的联合国可持续发展（Sustainable Development Goals, SDGs）将目标1调整为“消除一切形式的贫困”，一方面表明这是人类社会对贫困认识的一次本质飞跃，全球领导人首次对贫困多维度特性达成统一，减贫不再单纯强调增加收入；另一方面，在援助理念、数量、质量均出现疲软的情况下，这也对现有的援助构架和内容提出了挑战，如何借助北方国家的优势找到适合南方发展中国家减贫的道路成为全球发展的一大难题。
中国通过新南南合作参与全球贫困治理
中国是最早实现联合国MDG减贫目标的国家之一，是全球减贫的重要贡献者，这主要表现为两个方面：一是发挥制度优势，减少本国内部贫困，二是以新南南合作为平台，通过基础设施建设、援助、投资、民生项目等途径增强其他发展中国家的内生动力，实现减贫。二者相互支撑构成了中国参与全球减贫的左手与右手。所谓“新”南南合作主要区别于传统的南南合作和南北援助，国际上对新南南合作还处于讨论阶段，因此也没有统一的定义。概括而言，我国提出的新南南合作主要包含了对外援助、对外投资、贸易、民生项目四部分。从合作形式看，既包括对外援助、对外直接投资、贸易等经济领域的“硬合作”，也包括技术示范、人才培养、援外医疗队、知识分享等“软合作”。从援助领域看，既有基础设施领域的援助和投资，也有农业、农村减贫等直接瞄准贫困地区和扶贫示范项目，还有教育、卫生等改善民生，培育长期发展能力的项目。对外援助属于政府行为，投资和贸易属于企业行为，民生项目既有政府的援助也包含了NGO的参与，这种新南南合作尽管在实践层面还有诸多待完善的方面，但从理念方面已经做到了政府、企业和社会组织的有效结合。
我国的减贫实践是新南南合作的根基
“一带一路”背景下，我国在发展中国家开展的新南南合作其理念来源于国内的减贫实践。我国自1986年开始大规模有计划的扶贫，时至今日尽管扶贫仍然在路上，但经过30多年的摸索与尝试，确已经形成了一些具有中国特色的减贫经验和模式，不同政府机构、专家对中国的减贫经验进行了不同的总结，综合而言可以概括为三点：
首先是坚持政府主导，强化政府责任。我国的扶贫工作主要是通过“国务院扶贫开发领导小组”完成的，其成员单位包括了财政、教育、卫生等近50个政府核心部门（因国务院机构改革，目前暂无法统计具体部门数量）。这种跨部门的扶贫机构设置是发展中国家少有的，多数的发展中国家的减贫机构内设于社会福祉部、农村部等政府机构中，统筹协调能力、资源调动能力都很弱，因此减贫缓慢。值得注意的是，我国的对外合作强调不干涉别国内政，因此直接干预他国政府管理的项目并不在其中，但我们却在对外援助中开展了大量的以提升政府官员能力的培训项目。
其次是坚持扶贫开发、自力更生、因地制宜。中国同很多发展中国家一样，经历了战后的百废待兴与重建，不同的是中国通过利用国际援助成功地摆脱了贫困陷阱，而很多发展中国家直到今天仍然严重依赖外援，ODA在一些国家的财政预算中甚至达到了1/3。在我国的减贫与发展轨迹中，来自国际组织、发达国家的援助是发展经济的重要资金、技术、管理方式的来源。但不同的是，在利用外资的过程中，我国政府坚持自力更生、因地制宜地地利用了这些外部资源，从中学习并改造了一些发展理念。以世界银行对中国西南的扶贫项目为例，中国最大的收获是从中学习了世界银行的项目管理经验，完善了监测评估方法，而不是像非洲的很多极不发达国家那样，至今还在用西方的制度生搬硬造本国减贫战略文件（PRSP）。
第三，从教育、医疗等方面入手，建立有利于贫困地区和贫困人口的公共政策，促进利贫增长和包容发展。同很多发展中国家一样，我国的贫困人口多聚集于农村，因此减贫应始终把农业、农村、农民置于核心地位，通过系统广泛的工业化、城镇化、农业产业化政策，降低农民负担，提高农业生产力和农民的生产积极性，加强教育医疗保障，引导有能力、有意愿的人先富起来。同时在贫困地区采取特惠政策，增加对贫困地区的财政投入，加大对建档立卡贫困人口的帮扶力度，通过有针对性的产业扶贫、医疗、教育、财政手段不断营造出有利于贫困地区经济增长的外部环境，鼓励有外出务工意愿的人走出去，通过土地流转，扶持有愿意务农的人获得更多的生产资料发展农业，并吸纳贫困人口共同致富。
中国的减贫模式不可复制，但可借鉴
从中国的减贫经历可以看出，国际发展援助应该有效利用而不能依赖。在改革开放初期，中国发展的资本匮乏，正是因为利用了外国直接投资和国际贸易的市场融资机制，实现了经济增长。同时，中国作为一个受援国，积极争取国际发展援助，在利用外资的过程中加强管理方式、农业技术、监测评估等方面的学习。目前，中国正在通过新南南合作激励一部分有行动力的国家开展新的减贫实验，例如通过中国政府援助的形式开展非洲经济特区实验。另外还有一些国家，如埃塞俄比亚、坦桑尼亚等国开始自发尝试通过经济特区的形式，建立具有本国竞争力的产业，如服装加工、纺织和农产品等。这种自发式的探索已经说明，越来越多的发展中国家已经认同了中国的发展理念，愿意在新南南合作的框架下调整自身发展理念，进行新的尝试。
总之，随着中国经济社会的发展，中国逐渐从南南合作的参与者发展成为南南合作的倡导者。在此过程中，中国结合自身发展实践，丰富并创新了南南合作的内容，形成了具有中国特色的新型南南合作模式。
附：作者简介
张晓颖，管理学博士，北京大学经济学院博士后，主要从事国际发展援助及南南合作研究，多次参与国家级、省部级课题，参与编写《迈向2030：中国减贫与全球贫困治理》等书籍近10本，在《经济评论》等CSSCI期刊发表文多篇。
