季曦
北大经济学院副教授
jixi@pku.edu.cn
近几年，我国大气污染形势严峻，各地雾霾频发，引起了各方的广泛关注。国家高度重视雾霾污染问题，并为此制定了严格的举措，取得了一定效果。去年冬季，国家更是制定了史上最严攻坚方案，以“壮士断腕”的勇气采取了多项强硬措施，取得了显著的成效。身处北京的居民尤其受益，北京去年冬季空气质量大幅转好，蓝天数比过去几年明显增多。2018年《政府工作报告》对我国环大气治理事业做了重要部署：二氧化硫、氮氧化物排放量要下降3%，重点地区PM2.5浓度要继续下降，由此可见我国大气污染治理的决心。然而，治国如治家，一家尚且众口难调，一国治理更是见仁见智，其中搬、停、改、治等大气治理措施中涉及的效率与公平问题引发了广泛的讨论。
任何一项决策都会面临这样的问题：不同的社会主体会有不同的利益诉求，如何满足这些诉求？是否能够或者应该满足这些不同主体的利益诉求？和其他环境污染不同，大气污染不仅涉及国家社会经济发展问题，更涉及每一个人的基本呼吸权力，必然牵扯到效率和公平的权衡。大气污染治理中如何平衡经济发展和国民生存的问题？如何实现污染成本的分担公平和治理收益的分配正义？这些问题已经到了不能回避的时候了。
政治哲学大师约翰·罗尔斯(John B. Rawls)指出，公平是社会生活的最高价值，正义是社会制度的首要美德，他在著作《正义论》（A Theory of Justice）中提出了“无知之幕”（the Veil of Ignorance）这一重要理论（Rawls，1971）。“无知之幕”是一种纯粹假设的“原初状态”，决策者在“无知之幕”后面浑然不知自己的社会地位、经济条件、政治状况、阶级历史、资质禀赋，不知道有关他个人及其社会的任何特殊事实，不知道揭开“无知之幕”后自己会在何种社会或组织中，处于什么位置，担任什么角色，拥有多少社会财富、权力和机会，只具有对社会的一般认知和人的基本理性。此时决策者才会考虑社会各个阶层、各个角色、各个主体的利益和待遇，做出保证社会最弱势主体基本利益的决策，避免个人利用自然机遇和社会环境中的偶然因素来谋取私利。罗尔斯认为，“公平的分配原则是有利于社会的所有成员，特别是有利于社会中处境最差的成员的分配规则”（Rawls，1988），以“无知之幕”下的这种原初状态，决策者才能创造出公平的分配原则，才能制定出符合公平正义的政策决定。
大气污染治理的关键是各主体之间的利益博弈，而利益失衡是当前雾霾治理过程中的主要问题。归纳起来当前我国大气污染治理有国家、地方政府、企业和社会民众四类主体，我们先来看看这些利益主体的不同利益诉求。
（1） 国家
国家面临着经济发展和环境保护两大目标，经济发展是国家综合实力和人民生活水平提升的重要条件，而环境保护是人们生存的基本要求，因此国家的决策往往要在经济发展和人们生存之间进行平衡。
（2） 地方政府
目前地方的经济发展水平是政绩考核和晋升的硬指标，大气环保类指标对其约束力并不强，地方政府在政绩考核和晋升的利益驱使下，会更关注本地区短期的经济增长和自身晋升的需求。同时，由于环境监管方面的不到位，环境治理又需要耗费巨大的人力、物力和财力，因此地方政府在环境治理问题上缺乏动力。
（3） 企业
企业作为理性的经济体，在环境治理问题上会进行成本收益衡量。大气治理工程投资大、回报周期长、外部性强，短期成本远大于收益，因此，企业往往缺乏污染治理和环保技术创新的主动性。而且，在监管不力或市场机制缺位的情况下，企业排放的社会成本无法内部化为企业自身的成本，出于逐利性的考虑，企业会趋于多生产、多排放、多污染。
（4） 普通民众
由于自身禀赋和内在实力的差异，民众承担着不同的大气污染成本，大气污染治理过程中的利益诉求也呈现多元化的状态。一方面，由于信息不对称，公众对大气污染程度及危害了解程度不同，对治理和防护的要求也不同；一方面，由于经济实力、社会地位、工作性质等的差异，不同的群体在大气污染治理（或不治理）过程中的受益（或受损）的程度不同，因此对大气污染治理的基本诉求也不一样。自身禀赋优越的高阶层公民则可以通过诸如新风系统、空气净化器等物品的消费实现“空气特供”，但呼吸这一生存的基本自由也在一定程度上遭受了剥夺，且新风系统、空气净化器等这些消费品的生产和消费又直接或间接的导致了更多的资源环境成本，并由包括社会弱势群体在内的所有人共同分担；一些身处污染企业一线的工人，虽然短期就业得以保障，但长期身体受损，无论是经济层面、生活层面、身体状况都得不到长足的保障和发展；而其本身生产生活与污染无关又无力承担污染防护成本并长期暴露在雾霾污染中的社会弱势群体（比如低产阶级的老百姓）则成为大气污染的主要受害者。
如果按照功利主义的逻辑，政策的制定应该依据社会总效用最大化原则来制定和执行，然而功利主义可能没办法保障社会最弱势群体的利益。“无知之幕”拒绝功利主义的价值观，罗尔斯认为，当人们不知道无知之幕拉开后自己成为社会中最弱势者的概率时，会选择一种能够尽可能改善最弱势者境况的分配正义原则。
大气污染的特殊性在于它剥夺了所有人的呼吸和生存权利（尽管有的被剥夺的多，有的被剥夺的少），大气治理能使所有的人获益。因此，就算是从功利主义出发，大气治理也是必须必然的。大气污染治理的公正问题体现在采取什么样的治理措施以及如何实现大气治理收益的分配正义。国家、地方政府、企业和普通民众，由于这些利益主体的政治地位、经济实力、资源禀赋、地理位置、发展阶段、个体认知等差异，在大气治理措施的选择上面存在着偏见，因此难以做出对弱势群体公平的决策。若将大气治理决策的各利益主体置于“无知之幕”之后，他们的地位是平等的，这种平等既不是来自制度的保障，也不是源于道德的制约，而是他们对各自的自然和社会属性的未知。由于每个主体都会面临“落入最弱势者的队伍”的不确定性，这时，国家、地方政府、企业和社会民众便不会从自身利益最大化去考虑如何应对大气污染问题。因此大气治理的目标便不会是经济发展、政绩考核、职位晋升、企业获利等利益诉求，而是最大化改善最弱势群体的基本利益。
在大气污染中最弱势群体是那些承受着直接的大气污染成本却无力支付防护成本的个体，比如那些本身与污染的产生没有关系而又买不起防护设备的社会底层老百姓以及身处污染企业一线而其收入根本无法弥补其付出的工人朋友。大气污染治理中如何实现治理收益的分配正义？如何保障社会最弱势群体的基本正义？ 以“无知之幕”的视角，我们能获得一些基本的答案。
首先，污染产业的挤出和转移一定不是能满足“有利于社会中处境最差的成员的分配规则”的治理政策，产业转入地的老百姓显然是这一政策的无辜受害者。其次，无论从短期还是长期来看，污染企业的淘汰、污染产业的升级和转型都是必须的，而如何保障职工的生存权利，需要制定科学的补贴与就业指导政策。短期而言，要为他们提供一定的生活补助，帮助他们渡过缓冲期；长期来看，应该引导他们的绿色就业意识，提供绿色技能培训，帮助他们实现绿色持久的就业。当然，纵观各国环境治理史，环境治理单靠国家和政府之力从来都是难以持续的，公众的参与至关重要。因此，一方面，国家和政府在大气治理方面的信息要及时公开，保障民众的知情权、参与权和监督权；另一方面民众也应该积极参与，并自省自律，努力成为大气治理的践行者。此外，我还想强调的是，根据“波特假说”（the Porter Hypothesis）的经验，环境治理和经济增长并不存在必然矛盾，通过规制或市场的倒逼，更利于激发企业和社会的创新，从而实现更长足的发展，积极科学的大气治理政策也能实现国家、地方政府和企业的长远利益。我们以我国30个省、市、自治区为研究对象，进行了宏观经济的波特价说验证，研究结果显示，从长期来看，加大环境规制强度，推进环保事业的发展可以促进我国各省市自治区的绿色技术创新、产业结构升级，实现经济与环境的双赢。
“无知之幕”这一理论自提出来就引起了各界广泛的关注，一方面是因为公平正义是历代社会所重视和追求的状态，另一方面也恰好说明真正的公平正义是难以彼及的理想。环境治理特别是雾霾治理依然是今年两位的热点。两会代表是各族人民选出的代表，代表着人民的根本利益，愿每位代表心中都存有这样一个实现公平正义的“无知之幕”。
参考文献
Rawls, J.B., ATheory of Justice. Cambridge, Massachusetts: Belknap Press of HarvardUniversity Press, 1971.
Rawls, J.B., "The Priority ofRight and Ideas of the Good." Philosophy & Public Affairs, 1988, 17 (4): 251-276.
附：作者简介
季曦，北京大学经济学副教授、博士生导师。研究方向为生态经济学，宏观经济与可持续发展，城市经济学。在国内外核心期刊上发表学术论文40余篇，其中近30篇为SSCI/SCI收录（一半为1区期刊），独立著作1部。主持国家自然科学基金面上项目、国家自然科学基金青年项目、教育部人文社会科学研究规划项目、教育部人文社会科学研究一般项目、国家社会科学基金重点项目子课题、国家科技支撑计划项目子课题、国家人口发展战略研究课题、亚洲开发银行课题、中国博士后科学基金一等资助、中国博士后科学基金特别资助等多项课题。
